网约车好不好,还是需要顶层设计

地方部门将若干目标同时加在一个部门规章当中,原有促进网约车发展、促进分享经济发展等根本的立法目的必然会被淡化。

文丨特约评论员 斯图

广州网约车新政180天“宽松期”期满,广州一帮长期关注公共政策的人士发布了一份调研报告,并开了一次研讨会。这大概也是广州这个开风气之先城市的独特魅力之一,人大代表、政协委员、时事评论员通过细致的调研对政策提供第三方的评估,从而让自己在介入公共政策时更加言之有物,提升与政府部门沟通对话的质量。

实际上,对于各地的网约车新政,之前舆论已经有过一番讨论,不过这一次广州关注公共政策的人士发布的调研报告所呈现出来的事实,还是让人大吃一惊:据调研报告显示,按照广州对从事网约车服务的车型和驾驶员的条件限制,某网约车平台只有4%不到的车辆符合要求,平台上95%的司机和车辆将必须退出。

网约车行业的野蛮生长,确实需要进行规范。但是规制的结果是,在这个行业里已经从事了两三年服务的车辆和司机,超过95%必须退出,这个结果于情于理,都让人难以接受。

我们知道,比例原则是现代行政法中被誉为“帝王条款”、“皇冠原则”,它要求国家权力的行使必须保持在适度、必要的限度之内。倒不是说网约车行业通过制造既成事实,迫使政府承认其合法性,网约车作为一种新兴事物存在和发展至少已经有两三年时间,政府一纸规定宣布这里面超过95%不符合规定,属于“非法”,这样的举措,如何能经得起适度、必要原则的审视?

换句话说,即便认为,权衡公共利益证明了对网约车进行限制是不可避免的,根据比例原则,对立法者来说,也应当选择对基本权利侵害最小的方式。无论基于何种立法目标,直接排斥95%的车辆和司机,很容易让人联想,这不是在促进这个行业的发展,而是在事实上形成“致命打击”。

同样,纵观目前各地网约车立法的思路,提高车辆准入门槛、提高驾驶员准入门槛比比皆是,广东江门中山等城市,甚至规定网约车平台公司必须到当地注册分公司。也许可以理解的是,不到当地注册,地方就拿不到税收。这个场景所显示的,依然是地方利益、行政利益分割市场的格局,并没有得到根本的转变。对地方来说,它们所考虑的,未必是如何通过立法去保障网约车的公平市场环境、促进行业的发展,而是地方的收入、地方的利益本身。这样也就不难理解,在交通部将网约车立法管理权限交由地方之后,各地立法为何会差异巨大。

地方立法保护自身利益的冲动依然存在,毕竟现实是,它们在考虑网约车管理时不可能那么超脱,除了落实中央的要求外,它们还有出租车行业的稳定,城市交通治理的压力、环保治理的压力,更何况这里面还涉及到地方利益、行业利益甚至部门利益及出租车垄断利益,于是,地方部门将若干目标同时加在一个部门规章当中,原有促进网约车发展、促进分享经济发展等根本的立法目的必然会被淡化。

所以,如果回过头来看网约车的法律监管,有一个非常中央但似乎没引起足够关注的问题,与中央-省-市的三级行政划分不同,省一级行政机关在网约车立法管理中实质性缺位,形成“中央-地级市(包括直辖市)”的两级垂直结构。

这个结构因袭了出租管理机制,但恰恰是出租车管理机制中“行政分割市场”的弊端,导致了地方出台的网约车管理暂行办法中诸如地方保护等限制性规定频出,我们当然可以说,这与基于互联网技术建构起来的共享经济发展是格格不入的,也可以说政府要以开放的心态千万不能成为新经济发展的桎梏,但是,按照目前财税制度、中央地方分权的现实,一旦把网约车立法权限交由地方城市,这种局面恐怕就难以避免。而要改变这种局面,毫无疑问在立法管理上,需要更高层的顶层设计。

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斯图

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