王敬波:政府信息公开是公众知情权的有效保障

通过公开就可以很好的去和谐官民关系或者叫重塑政府形象,通过公开的倒逼机制,进一步的规范政府的管理。实际上,公开对公众来说也是打开一项有效的参与机制的大门,否则信息不公开,所谓的参与监督是无从谈起的。

今年是《政府信息公开条例》制定十周年的日子,并且在今年6月份,迎来该条例十年来的首次大修。条例实施的效果如何,还存在哪些问题?如何解决?此次条例大修的具体规定对公民知情权的保障有无加强?国外在信息公开方面的经验对于中国的适用性又有多大?凤凰网《政对面》第五期继续对话中国政法大学法治政府研究院院长王敬波。

以下是《政对面》对话王敬波实录精编:

政对面:这十年来,包括像最早公布整个空气污染的这样一些指数,有些部分还没有解决,但有些部分的确有了明显的进展。最明显的例子就是,我们看到每一天整个PM2.5的数据可以说更加准时透明的向公众来进行了公布,这也算是一种进步,对吗?

王敬波:在主动公开问题上,我们进步还是蛮大的。很多以前大家所被认为的敏感信息实际上现在都公开了,而且公开的力度、范围也在不断的扩展当中。但信息公开范围是一个不断扩展的过程,它在扩展到每个领域的过程,首先是有一个利益博弈的过程。相对有一些部门它可能会持比较保守的态度,这实际上就会遇到一定的阻力。

第二个方面它也要平衡这个信息掌握到什么程度,如果信息实际上政府掌握的也不是很充分或者说政府它不同的部门之间对这个问题的认识也不一致。这个时候如果公开的话,它的效果好还是不好,也是一个需要利益衡量的问题了。

第三个方面涉及到就是公开要和整个的工作机制相匹配。比如说决策公开,决策公开是我们以前没有的。但现在已经不仅仅限于信息的公开,例如有很多地方都在推行的会议公开。从这个角度来说,主动公开的范围是一个不断扩展的过程。

政对面:我知道像咱们学院每年包括像北大都会在做政府部门公开透明的这样一些指数,你刚刚也谈到一些部门的确是人为的扩大了以国家秘密为理由不公开的这样一个情况。这方面的症结具体在哪?

王敬波:我们之前确实做过关于政府透明度的观察,发现还有很大的问题,不同的部门确实差异比较大,而且在不同的信息上差异也比较大。

国务院部门更多的还是要依赖自上而下的这种推动,但实际上更值得关注的或者说公众关注度更高的恐怕还是地方政府。因为地方政府它和公众的关涉最密切,或者说很多老百姓真正需要的信息是掌握在地方政府手里的。这个方面有一个非常大的问题,就是中西部的落后地区,在信息公开问题的观念上还很保守。比如说像西部一些地方去提出信息公开的申请,很多地方根本就不回复的。信息公开依申请的渠道虽然放在网站上,但实际上电话打不通,乃至网站上投递的信箱也不灵。

政对面:其实我特别想问的是对于当下的中国来说,信息公开到底意味着什么?如何去界定公众知情权还有国家秘密之间的这样一个范畴,它的界定到底是在什么样的地方?能不能真正的界定出来呢?

王敬波:政务公开本身是一个多功能的工作,最开始是它仅仅定位在反腐,但事实上公开是民主政治的一个砝码。通过公开就可以很好的去和谐官民关系或者叫重塑政府形象,通过公开的倒逼机制,进一步的规范政府的管理。

图左为凤凰卫视主持人胡玲,图右为中国政法大学法治政府研究院院长王敬波

实际上,公开对公众来说也是打开一项有效的参与机制的大门,否则信息不公开,所谓的参与监督是无从谈起的。但是什么该公开什么不能公开,它是有一个所谓的边界划分的问题。这个边界的划分,在一定的时间内它会形成一个相对清晰的边界。但是哪些应该公开,哪些应该保密,随着不同的时间段的发展,它有一个逐渐变动的过程。今天是秘密,明天可能它就解密了,因为所谓的保密和公开,它本身要与整个经济社会的发展是相适应的。

政对面:我们在谈政府的信息公开,某一定程度上,就必然会谈到执政党,今后有没有可能进一步来推进党务公开这样一个进程?

王敬波:我一直有个观点,就是党务公开、政务公开,包括其他社会领域的公共信息公开,是要一体推进的,不能够靠政府信息公开单兵突进。比如说民政信息的公开,它就会涉及到很多慈善组织的信息公开,它是社会信息,这部分信息应该怎么公开?其实党务公开、政务公开也是一样的,很多信息是党政机关一起做的,单纯公开政务是没办法去解决这个问题,尤其很多重大决策,其中既有党的领导,又有政府的行动。

事实上司法公开也是一样的问题,这些年看到法院系统,在司法公开上,取得了非常多的进展,它其实也不是这个条例能够承载的,所以也需要通过一个更高的法律来一并解决。

政对面:我特别想知道,在政府信息公开这一部分,您作为研究学者,您是属于乐观派还是悲观派?

王敬波:我是属于客观派,无论是所谓的乐观还是悲观,都很难讲是全面的概括,作为研究者,客观中立是最重要,要全面看待这个制度它取得的成绩,而且要充分肯定,因为确实是来之不易。

第二个也要深刻的认识到存在的种种不足,不能够沉默无声,不敢去说,还是要去讲,去推动它向前发展。

政对面:很多国外的经验,国外的一些做法,你觉得对于中国的适用性有多大?

王敬波:信息公开应该说是世界潮流,不光是我们国家要去持续推动,对整个世界来说它都有一个持续推进的过程,总体上还是有很多经验可以借鉴的。

很多国家都会遇到的共性问题,就是部分申请人的过度申请问题,这个现象叫信息公开的超载问题或者叫功能异化,所以在修法的时候,应该说也是个争论比较多的问题,就是要不要在依申请人的资格上设门槛,原来条例当中,是有生产、生活、科研,所谓三需要。

这个三需要总的来说,从世界的经验来看,它不科学,因为信息公开的申请权,不是某个人的权利,是大家都有的一项基本权利,所以不存在说只给张三不给李四这个问题。从发展的趋势上来说,用申请人的资格来进行限制,既不符合发展规律,也没什么作用,但收费机制,它可以在一定程度上起到调节作为,有的国家,它就规定要有商业利用和普通利用,商业利用是要额外收费的,这就是一个成本补偿原则。

政对面:对于目前来说中国的政府信息公开,它的公开程度在国际上是一个什么样的排名,能给我们介绍一下吗?

王敬波:实际上是这样这个排名很难去讲。因为不同的国家,它制定的信息公开时间不一样,启动制度的时间不一样,因为信息公开它实际上是和这个国家的经济社会发展乃至法治发展的阶段,都有非常紧密的联系的。

我们国家在这个问题上不是最先进的,但也不是落后的,就属于中间段,在制度本身的文本上,相对来说也还比较好,不管是观念上还是主动公开和依申请公开,都还是规定的比较全面,尤其值得讲的就是主动公开,很多国家它只规定依申请公开,就没有规定主动公开。

信息公开它和一个国家的法治建设,有非常紧密的联系,相对来说法治发达的国家,信息公开总体上制度实施效果是好的,发展中国家就是在不断发展的过程当中,我们国家应该说在实施上,尤其是在主动公开这个问题上,应该说还是效果比较好的。

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一开始大家普遍都认为政务公开的发展冲击非常大。政府在2008年先推条例的时候,并没有做好非常充分的准备,无论从观念上还是在制度准备上还是工作机制上。但是这十年来的发展实际上一定程度上超越了预期。