任剑涛:政策备受争议根源在于公众的意见没受到尊重

征求意见最后的决定也不一定每个人意见都吸纳进去,还可以有个集中过程,但基本上就使得人们对这个意见反应在政策中,公众会感觉到我的意见受到了尊重,而目前好多政策执行不下去,就是没受到这个尊重就出了政策。

公共政策与每个人的生活息息相关,事关地方形象和政府威信。最近几年,无论是各地的限购、限牌政策,还是整治“开墙打洞”、“煤改气”等环境治理方面都引发不小的争议。一项公共政策的出台应该经过哪些合法程序?执行的过程中如何避免“一刀切”?当政策与民众利益严重相悖时候,又该如何纠正?凤凰网《政对面》第七期对话清华大学社会科学学院政治学系教授任剑涛。

以下是《政对面》对话任剑涛实录精编:

政对面:今年以来,北京进行了轰轰烈烈的“开墙打洞”整治行动。从初衷来说这应该是件好事,政府借此保持一个历史名城的风貌,另外也希望能够让城市变得更整洁,但往往是一个政策出来,真正执行起来之后,就出现了不少乱象,引发民众的不满,这个过程为何会走向了偏差呢?

任剑涛:根本的原因在于我们的政府是一个慈父型的政府,我们“父亲”要干嘛,都是为你好,你原来开墙打洞是为了你发财,现在把开墙打洞要堵上,也是为了你更好的生活,所以政府做什么事儿都有理由。

原来的开墙打洞很显然是有政策导向的因素在,现在又是另一个政策导向,同一个政府的这两种政策导向你都要强制执行,那大家的怨言自然就风声水起,这是很容易理解的事情。

政对面:您刚刚表达这个慈父型的政府,理由是“我为你好”,希望达到一个比较好的结果,但实际上执行的过程中又往往采用“一刀切”的做法。十八届三中全会之后,我们也一直提倡转变政府职能,需建立起服务型政府,那这个政策的制定到底是一个什么样的过程,作为普通的民众,我们说要有更多的参与政治,但现实中却为何难以落实?

 任剑涛:我们的政策常常追求这几个效果:第一高瞻远瞩;第二气势宏伟;第三一刀切;第四立竿见影。所以我们在推进市场经济的时候,开墙打洞人人办店,管它是不是古迹,我们先开了墙把店开起来再说,而我们的政府也走一步看一步,然后再在替你规划。一替你规划那肯定是要有所改变,在这个改变的过程中,官员也能显示出自己的作为。

政府会觉得自己一片苦心全为你所好,大家为什么还会反感呢?居民的反应是不是太夸张了,没意识到大局的重要性,一己小我怎么能不服从国家大我的需要呢?

但对居民而言,大家才刚刚熟悉现在的生活方式,就又要变了,于是官和民两者之间对政策的决定感受就有了距离,而常常就是个感受的距离带来政策执行当中的种种矛盾,这种种矛盾就造成官民之间的疏离。在民众看来,即使是好的政策,政府也得征求大家的意见,或者事先就告诉原来的做法是不允许的,这样的话冲突也不至于现在这么大。

政对面:除了“开墙打洞”整治运动,作为一名母亲,我自己还比较关心幼升小多校划片区这样一个事情,新政也是突然就公布,然后去执行了。在这个政策公布之前应该事先征求一下我们这些家长的意见,经过综合考虑再制定政策,这才是一个正常的方式。这点其实中央政府也多次强调,可到了下面往往就缺乏咨询公众的过程,到底为什么会形成两张皮的这样一个情况?

任剑涛:实际上,政府认为从来都征询了意见,他们进行的是选点征询、定人征询。怎么布置资源怎么来使得这个小升初或者优质小学的资源享受的更均衡,他会选另外的一个地方来处理这个问题,比如海淀区中关村一小特别好,如果先就在海淀征询意见的话,那就闹翻天了,作为慈父型的政策就制定不下去了,所以偏偏要到朝阳去征求意见,你想选优质小学的我不征求你意见,因为你是当事者,征求意见你当然巴不得升优质小学了。

图左为凤凰卫视主持人胡玲,图右为清华大学社会科学学院政治学系教授任剑涛。

我们不能说政府没征求意见,但这样征求意见的方式显然是有问题的,关系到千万个父母切身利益的公共教育政策,征询对象意见的时候,一定要是显在和潜在的利益的对象,而不是非利益的对象,因为非利益的对象,他就可以高谈阔论,会站在道德高地上说你们怎么随便选小学干什么呢,有那个必要吗?所以,我们应该制定程序性征求意见,将以立法化。征求意见最后的决定也不一定每个人意见都吸纳进去,还可以有个集中过程,但基本上就使得人们对这个意见反应在政策中,公众会感觉到我的意见受到了尊重,而目前好多政策执行不下去,就是没受到这个尊重就出了政策。

政对面:这么多年,当政策令公众不满意的时候,一个是在网上发文呼吁,引发舆论的关注;还有一个方式就是上访。似乎只有这两条路,难道非此即彼,就没有第三条路可以走了?

任剑涛:一个公共政策最可靠的心理基础是什么呢?是理性,政策对一个利益对象的具体影响,和对公共政策本身的公共影响是有距离的。比如说南锣鼓巷朴道草堂这个书店,他开墙打洞是不是对工作很有利益呢?很难讲,因为毕竟破坏了古迹嘛,该开的门你不开,不该开的门你穿墙打洞开了。但是如果要纠正,把这个不正当开的墙门给堵上,怎么堵那就是个问题:一方面要使得店主要守住理性,不要写《谁是杀死书店的一个凶手》如此悲情的帖子,中国人本来就非常情绪化,我就可以呼天抢地了,这个对政府和民众都不利;另一个就是要求喊青天了,上访在中国似乎变成了一条产业链,这也是一个极大的问题。让大家理性的来追求与政府的政策博弈,来追求利益的受众和利益的实际担当者之间的调整。这两个方面解决好了,那么很多问题其实就迎刃而解了。

政对面:每年两会都提到了让权力在阳光下运行,今年的两会就有非常不错的创新,比如政府工作报告就印了二维码,扫一扫就知道政府到底在做了些什么样的事情。但现实是地方政府在政策执行中似乎是有一些偏差,或者是政策落实不到位的情况?

任剑涛:这个里面是包含很多大问题,第一就是中央和地方关系我们没有调整好,地方政策为什么会这样去执行,是因为中央定了一个时限,在这个时限前不完成不行,所以我什么时间要拆迁要拆完,什么时候要来检查,那不执行完怎么行呢?地方政府尤其是基层政府,它们是要具体处理问题的,非完成任务不可只有强行来进行了,越基层的官员执行起来就越剑拔弩张、人情菲薄,令万人切齿痛恨。这其实跟我们的公共政策执行要求的格局,评价的标准,奖优罚劣的方式都有密切关系。

政对面:如何去解决呢?政务公开和怎样把政策执行到位问题谈了好多年,但进展的空间还不是很大,是有哪些根深蒂固的原因存在?

任剑涛:说政策执行到位这又是非常宏大的命题,因为中国从村委会一直到中央,大家都在不同层次上在决策和在执行,中国地域这么广袤且发展不平衡,从后现代社会一直到前现代社会都有,所以很复杂。

第二就是我们到目前为止政策的执行主要是靠政治抑制和行政命令,大的决策是政治抑制第一位的,搞市场经济没有邓小平的坚定决心,那就坚持不下来。那么行政命令是什么呢,就是非完成不可,对于单一制国家来说,不一刀切还有什么方法,所以我们只能一刀切。

那如果今天要纠正,那起码得两个环节上要做出大的努力,首先是中央和地方的关系要发展好。哪些是事情是中央决策的,哪些事情是地方执行的,哪些是基层政府必须解决的,我们把它规定的清清楚楚、明明白白,到底是中央决策错了,还是哪一级地方政府执行错了,就能追究到哪个环节。但是现在政治抑制和行政命令对撞了,一对撞就不愿意落到法治的平台上了。其次,我们的政策执行还是靠人,不靠程序,因而最后的结果好不好就全凭执行者的喜怒哀乐了。

政对面:从去年10月份以来,各地陆续出台地方性网约车新政。北京、上海、深圳等地网约车新政的征求意见稿可谓严格,除了国家规定的各项标准外,还要求驾驶人是本市户籍、驾驶车辆拥有、车辆轴距大于2700毫米等,这些要求无疑将许多滴滴司机拒之门外。新政之后,我们发现北京的路上的黑车又多了起来,似乎又回到原来的老路子上了?

任剑涛:政府本身也是一个利益群体,它要有动机、利益,它要有奖惩,所以我们不要把政府当作雷锋。我们现在这个政策是按行政区划来确定,地方政府有就业要求,不限制外地人,本地就业率就降低了,往中央一统计脸上不好看。所以发个文件多简单,即免除了责任,又保障了就业和现有的出租车司机利益群体。

最近我坐出租车,出租车司机就说如果完全开放网约车,我们吃啥,都喝西北风啊?所以这个利益复杂化,使得政策制定也不是那么简单的事情,不能为任何一方去辩护或者呼吁,而是说政策要考虑其公共影响,要有边际平衡能力,就相关各方都要平衡,但我们的政策从来就是追求叱咤风云、气势宏伟,那就麻烦了,细处的问题就没人去处理,所以常常变成了与民争利,与动机和效果背反。

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任剑涛

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