任剑涛:政府应充当“划桨不掌舵”的角色

如果是掌舵性的管理,一天指挥我这样,一天指挥我那样,那这种掌舵式的管理其实不符合现代管理,现代的公共管理特别强调是划桨而不掌舵。划桨是指你跟政府一起来划,往哪里划大家一起来建议,政府动员支援,来进行解释说明。但掌舵的就是这个船往哪里开,那么细微的事情就不处理了。

公共政策与每个人的生活息息相关,事关地方形象和政府威信。最近几年,无论是各地的限购、限牌政策,还是整治“开墙打洞”、“煤改气”等环境治理方面都引发不小的争议。一项公共政策的出台应该经过哪些合法程序?执行的过程中如何避免“一刀切”?当政策与民众利益严重相悖时候,又该如何纠正?凤凰网《政对面》第七期对话清华大学社会科学学院政治学系教授任剑涛。

以下是《政对面》对话任剑涛实录精编:

政对面:公共政策与每个人的生活密切相关,但也有这么一个奇怪现象,比如北京的一个有关于住房政策的公开征集意见,最后只征集了50多条,您怎么看待这样的结果落差?

任剑涛:这里有几种可能,第一个就是公布了50条,可能远远不止50条,因为一般对自己切身利益有关的事情,公众还是很乐意参与的。另外一种可能就是这个政策影响力有限,征求意见征求了半天,也没有反应出我的意见,大家就冷漠了。第三种可能就是,这50多条可能对政策制定有影响,政府部门公布出来,你看看我们征求了这50多条意见,我们制定的政策跟这50多条意见都有关。所以从这个意义上来讲,征求公民意见的这种方式,并不是一个制定公共政策的有效征求意见途径。

一个部门要替所有部门来接触公众,是非常困难的,因为公众是分散的,有效的征求意见要把你这个政策直接相关公众群体动员起来,征求意见先要有个政策动员和说服过程,然后才有政策解释,公众才会有所了解。公众对此做出适当的反应,发表理性的意见,进而才能甄别对政策制定有用的意见,然后纳入政策制定程序,最后政策才出台,这里面涉及到众多环节。现代公共政策制定的程序是不能省略的,一番下来决策看起来是慢了一点,但最后的决策效果很有保障。我们现代公共决策必须要有这个的练习阶段。

服务型政府实际上是一个中国特色的提法,因为从政府本身成立的目的意义上来讲,你政府不服务我要你政府来干啥呢,政府本质上就是服务。如果是掌舵性的管理,一天指挥我这样,一天指挥我那样,那这种掌舵式的管理其实不符合现代管理,现代的公共管理特别强调是划桨而不掌舵。

政对面:划桨不掌舵?

任剑涛:划桨是指你跟政府一起来划,往哪里划大家一起来建议,政府动员支援,来进行解释说明。但掌舵的就是这个船往哪里开,那么细微的事情就不处理了。新公务管理在中国也已经流行了差不多20年了,我觉得这种观念大家也能够接受,但事实上要做到恐怕还要剥几层皮才行。

政对面:您觉得最难剥的一层皮,或者您所说剥这几层皮到底是哪几层皮?哪一层皮您认为是最难剥的?

任剑涛:第一是权力的皮,力量的力。手中掌握着权力觉得不用一下就不舒服,如果要划桨而不是掌舵,可能就会觉得不像拍板的时候那么及时、那么有成就感,所以首先是要剥权力这一层皮。第二层皮就是权利的皮,利益的皮。中国民众的公共训练不足,只有跟私人利益密切相关的时候,你想剥他私人利益这层皮那打死不干。他可以站在高处指责你这个权力糟糕,但是你要说权利的主体,利益的主体糟糕他绝对不同意。他把一切过错可以推到别人身上,我自己是纯洁无比、高尚无比的。

所以权力和权利两层皮都需要剥,就是权力这一方要有两种利益考虑,第一自我利益,自我利益并不是卑鄙的。另一个有他的自我利益,因此双方自我在碰撞的时候那就得考虑一个公共利益。在公共治理面前,公民们要学会超脱个人利益考虑大家共同的利益。

图左为凤凰卫视主持人胡玲,图右为清华大学社会科学学院政治学系教授任剑涛。

对权利来讲,权利不是慈善,你要它发善心考虑一下我们的利益不可能。现在最大的麻烦是什么?两层皮都没有剥下来,公民在个人利益来的时候很浩然正气,公共利益就不闻不问,那政府就觉得没有压力。只有成长为一个公共行动,那政府就知道打发一个人不行,我不是散装货,后面有一帮人在那里等着呢。

剥皮目的不在于说要把人家剥得血淋淋露出本来面目,而在于凸现公共性,让公共政策真正能够满足所有显在和潜在的受众们的共同期待。

政对面:如何去凸现公共性,按照我自己的理解,最后只有一条道路就是要步入法治轨道。之前像美联航亚洲乘客被打之后,就是通过法律诉讼获得了巨额赔偿。法律途径解决问题,是不是能让中国的公共政策更加具备公共性?

任剑涛:这涉及到我们社会一个非常巨大而艰难的转型,中国是诉诸人情的社会,目前我们的社会来说没有建立法的信仰,所以像亚裔乘客被美联航打了之后然后由律师出面诉诸法律程序,首先美联航经不起旷日持久的法律诉讼,比它现在一锤子买卖赔偿那损失要大多了,而且中间所面对的群情汹涌的公共舆论那可能把美联航淹没了。双方都相信法律,那位亚裔诉诸法律程序,彼此就达成了一个和解的协议。就像中国为什么校园霸凌解决不了,因为不少法律专家都在那儿侃侃而谈,觉得小孩应该以教育为主,我就强调对其判重型是最好的教育,惩罚一个教育了大多数,结果我们放纵了一个使大多数人都跟着放纵。对我们来说一个大的问题首先要从人情社会转变为法治社会,要建立起大家对法律的信仰。

案件要严格按照法律程序和法律条文来裁决,大家就会觉得靠法律有望,不用打电话到处找熟人了,于是逐渐建立起法治心理。法律的程序上有一个综合,能让大家对公共目标有认知,树立起法律的权威,就可以解决很多公共政策制定当中的缺陷问题。然而,现实生活中我们常常以道德代法律,带来的结果非常糟糕。

政对面:作为公民的话我要参与公共决策,首先政务信息得公开,至少我能知道政府在做什么,或者说要做什么,目的是什么。但很大程度上许多部委的信息我们是拿不到的,或者说你要去查询,去质疑的话,他们会说涉及国家安全,然后这样一个理由直接给打发了。所以说,目前我们还是依赖政府部门自身去主动公开。

任剑涛:对一个网络时代的政府来讲,网络上公布的信息在政府看来对自己有利公开的已经公开了,现在最大麻烦是一个正面可为的清单,和一个负面不可为的清单不清楚。

但是另外一方面给出清单不在于是政府本身的作为,我始终觉得外部压力非常重要,那外部压力是什么呢?就是我们每个人遭到了委屈去投诉,那就构成了社会压力,这样政府不得不公开。政府如果没有公开,我就坚决要求这个信息得公开,不公开的真正原因是什么,那么政府也受到了规训。政府、市场、社会三方互动才会有一个比较良善的后果。

政对面:以上我们谈的住房、教育、城市治理等公共政策都引发过很多的争议,我也特别想跟你聊聊政府政策到底能够怎么样去进行互动,或者说我们说的良性互动,想听听您有什么样的高见?

任剑涛:也不能说有高见,我觉得应该允许专业和非专业的各方面的自由表达,这样可以把我们公共政策面临很多问题敞开来,使得大家能够比较理性对待政府的公共政策。一方面对政府我们也有表扬,另一方面也有建议,当然也免不了批评。但是整体说来我们是向善性的。善意的建议、善意的期待、善意的发展,这个对政府和社会都是一种负责任的态度。

政对面:最后一个问题就是,谈到政务公开,我们知道无论是从国务院层面还有地方政府层面都在利用网站或者利用新媒体去积极的发布、回应社会的热点。前不久,海南省一个商务厅的局长因为没有及时去公布相关信息,然后被记过处分。有这样的问责先例,是不是可以说,未来坚持以公开为常态,不公开为例外原则将能真正落以实处?

任剑涛:政府在这方面的进步还是明显的,政府做的对的我们要不吝表扬,做的不对的我们要坚决批评,所以政府这样做值得赞赏,证明的真心诚意在推动这个事情。一个政府机构面对公众积极公布他的正面要做的事务清单,要避免的事务消极的清单,或者叫负面清单,这是一个极大的进步。

政府掌握着公共权力,面对公众公开事务天经地义,你不公开政府事务就要承担责任,现在追责机制在建立起来,表明政府对自身公共责任或者服务性的目的有了很好的了解。一方面是公众信任政府,另一方面政府的作为更是有法可依,双方积极互动,那我们这个社会才能越来越美好。

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征求意见最后的决定也不一定每个人意见都吸纳进去,还可以有个集中过程,但基本上就使得人们对这个意见反应在政策中,公众会感觉到我的意见受到了尊重,而目前好多政策执行不下去,就是没受到这个尊重就出了政策。