看不见的城市⑥:【公共之城】户籍管控思维难解“大城市病”

“城市病”的主要责任不是外来人口造成的,却要让他们来埋单,有失公允。

【编者按】城市是什么?主政者、规划者,建设者,居住者,迁徙的异乡者,游览的观光客……相信答案五花八门。无论答案是什么,有一点可以肯定,城市是承载许多人生活与梦想的所在。这里面,有快乐,有希冀,有追求,有梦想,有苦痛,有委屈,有遗憾,也许你在城市生活多年,可是你真的认识你的城市吗?或者说,你看见了城市的一部分,而城市更多的面孔是你所未曾看见的。

就像意大利作家卡尔维诺在《看不见的城市》中所说:“城市就像一块海绵,吸汲着这些不断涌流的记忆的潮水,并且随之膨胀着。……城市不会泄露自己的过去,只会把它像手纹一样藏起来,它被写在街巷的角落、窗格的护栏、楼梯的扶手、避雷的天线和旗杆上,每一道印记都是抓挠、锯锉、刻凿、猛击留下的痕迹。”

2017年,“城市”正在发生剧烈变化,科技让城市迈向“智慧”,互联网金融让城市出现“无现金”,雾霾成为主政者必须面对的考验,一场大雨拷问城市“看海”……就以首都为例,北京的城市总规划千呼万唤始出来,雄安新区横空出世,通州副中心热火朝天,“折叠”也成为北京的另一种现实。

临近岁末,凤凰网评论部推出“看不见的城市”系列评论,为现实的城市把脉,为理想的城市发声。

文丨凤凰网评论员 高明勇

2017年,中国的城市化进程走到了新的十字路口,“大城市病”的问题也迫在眉睫。

近来,包括北京、上海在内的一大批城市总体规划获批,规划目标的期间都不算短,上海从2017年到2035年,北京的规划中甚至包括了2050年发展目标。

按照这一目标设计,一直纠缠于各个城市的“大城市病”也有望得到纾解。在《北京城市总体规划(2016年-2035年)》中,在谈及2020年发展目标时,描述是:“大城市病”等突出问题得到缓解。在谈及2035年发展目标时,描述是:“大城市病”治理取得显著成效。在谈及2050年发展目标时,相关描述已经消失。

这至少可说明,根据这一时间表,未来20年左右的时间里,即治理“大城市病”的顽疾,将成为城市发展进程中至关重要的一环。这一描述,应该说是呼应了社会大众层面的期待。

不过,在如何祛除“大城市病”的方式方法上,却存在很大差异,有些已经涉及到了方向层面。历来,关于“大城市病”的解决方案,大多都涉及人口调节问题,尤其是流动人口的问题,对此,《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出的方法是“制定科学合理的公共服务政策,发挥公共服务导向对人口结构的调节作用。”

发挥“公共服务”的杠杆作用,这一提法相对并不多见,值得进一步期待。

与之对应的是,在“大城市病”中的流动人口问题,在一些地方文件中多有谈及,街头巷议中也是恒定的话题之一。

对于这一话题,《在中国城市中争取公民权》一书中,美国学者苏黛瑞提及,1995年,就有课题组下结论说,“城市居民通常都将许多问题归咎于流动人口”。实际上,根据作者的田野调查:“凡是在市民们对某些问题(诸如交通问题)投注很多激情去讨论的城市,他们的惊慌实际上是相对缺乏客观依据的。”可以说,这一结论,历经20余年仍未过时。

不仅坊间争论缺乏客观依据,学术研究依然如此。六年前(2011年),笔者专访时任国务院发展研究中心社会发展部副部长、“主体功能区人口管理政策研究”课题组组长贡森时(标题为:《控制人口择“高”弃“低”会加剧城市病》,2011年1月22日《新京报·评论者周刊》),他曾提出到目前为止,没有一份令人信服的调研报告,能够说明是因为外地人口和低端人口造成交通拥堵、水资源紧缺等“城市病”。

在公共服务层面,贡森的分析是:1、交通拥堵主要是规划不科学造成的。一些特大城市的发展采取“摊大饼”式,而不是组团式、多中心的模式。2、一些流域和城市的环境恶化问题,主要是由于工厂布局分散和污染治理不当导致的。3、基本公共服务和社会保障面临的压力,主要是由于财政投入不足和公共资源空间配置不均衡导致的。4、大城市水土资源的超载问题,主要是经济过于集聚或者社会文化资源过于集中导致的。5、外来人口低素质带来的社会治安问题,主要是社会偏见和社会排斥的结果。

但是,“城市病”的主要责任不是外来人口造成的,却要让他们来埋单,有失公允。

同样,上海学者陆铭在新作《大国大城——当代中国的统一、发展与平衡》中说:“中国的很多事之所以分歧太多,就是最基本的原理被忘记了。” 他认为,我们目前在城市建设的时候,一直有一个思想上的大误区,总是把“城市病”理解为是人多导致的:人口增多,对公共服务、基础设施的需求增长,供给相对紧缺。

以限制购房为例,他指出可以针对“外国人”,不能针对“外地人”。针对外国人的购房、就业是个政治问题,是要保护本国公民。而以“外地人”为限制对象的户籍门槛,是没有道理的。

这一判断,与苏黛瑞《在中国城市中争取公民权》的分析相吻合。根据苏黛瑞的分析,认为这是城市公共品供给制度的问题,而非流动人口的问题。他分为六类公共产品来逐一探讨,分别是充分就业、水、电、交通、价格稳定的食物,以及公共秩序。进而提出,必须瓦解旧有的城市公共品供给体制,才有可能解决城市的问题,而非“歧视”外地人。

陆铭发出警告:如果不尊重城市发展的规律,采取人为的政策来限制城市规模,那么,在我们以为限制人的流动可以缓解“城市病”的时候,这种在一个国家里区分人的政策,只会造成巨大的不公平。最终,限制人口的政策,也将危害城市自身的发展,特别是劳动生产率的持续提升。

解决这一问题,归根到底还是要回到制度框架中解决。之前笔者专访中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣教授(标题:《流动人口如何政治参与》,2014年7月22日《新京报》)时,他提出如何保证流动人口行使宪法赋予他们的政治权利,如何理顺流动人口参政渠道,已经成为各地各级政府不得不面对的重大课题。“目前的社会管理的根基是以户籍为基础,由政府部门出台的很多政策,都是以户籍作为依据来界定,例如对购房、购车资格限制的界定,对流动人口子女在流入地入学资格的限制,这些政策的出台,制造了一系列的社会问题,是对流动人口合法权利的一种伤害。”

就是说,结合数十年来的城市研究及发展脉络看,以户籍管控思维为导向的城市管理模式,注定无法解决“大城市病”——因为流动人口的流入并非造成“大城市病”的根源,如果继续沿袭老路,不但容易制造更多的社会歧视和社会摩擦,也会限制城市自身劳动生产率的提升和宜居环境的塑造。而在“宜疏不宜堵”的思路指导下,告别行政力量的简单粗暴干预,一手建立基于价格机制的市场调节,一手建立基于“制定科学合理的公共服务政策”的公共品调节,才有可能将“大城市病”的问题归置于法治规则内解决。

 附专题链接:2017年终策划:看不见的城市丨凤凰网评论

作者

高明勇

高明勇

凤凰网评论部总监,著有《新闻的逻辑》等。

作者其他网评

下一篇

看不见的城市⑪:【异域之城】美

任何一项大规模的城市改造运动,都会涉及政府、开发商、居民等各方权益,而华盛顿政府六十年前做的最好的一点,就是不忘在利益平衡之时,最大限度地关照好弱者的利益。