农村集体产权制度改革中有哪些“真问题”

把土地承包经营权确权登记颁证这项工作,看做是深化农村改革的基础性工作,一点也不为过。

近日,《经济参考报》记者实地调查后发现,金融服务不配套、集体经济发展不畅等问题严重制约农村集体产权制度改革成效。特别是农村集体成员身份认定、土地确权中搁置的权属争议成为当前农村集体产权改革矛盾焦点。

其实,早在2009年,国家农业部就开始在农村部署以土地承包经营权确权登记颁证为核心的农村集体产权制度改革。改革从局部试点开始,目前已在28个省份整省推进,有望在今年底基本结束这个改革任务。

但是,任何公共领域的变革总会伴随新的问题;如果改革设计不妥,问题会更多。就此篇报道而言,其所提出的,既有“真问题”,也有“假问题”。

土地确权改革存在一些不成问题的问题

土地承包经营权确权登记颁证工作的目的之一,是为农地抵押贷款创造条件,但记者发现,这个目的其实很难达到。事实确实如此,但并不奇怪。我国农业生产的一些具体领域其实长期处于亏损状态,若非农民的劳动成本在核算中被当做一种“软成本”,土地的地租回报就没有多少。且农户的土地又十分零碎,如果银行真要将它变现偿贷,运作成本会十分高昂。因此,银行态度消极是可以理解的,这不是土地承包经营权确权登记颁证的错。事实上,这项工作还是最终会有利于形成土地要素的合理价格,从而最终有利于农户与银行建立稳定的信贷联系。

报道中还发现,土地承包经营权确权登记颁证工作似乎与壮大集体经济形成某种冲突。其实,换个角度看,这也不是太大的问题。我国集体经济主要承载农业生产,而在中国经济成长中,农业的比重只能越来越低,所以,从经济结构调整趋势看,集体农业经济壮大不到哪里去。有的地方集体经济很强大,但那里已经不是农业经济了,而是城市经济了。那些集体经济其实也就是与土地和厂房有关的物业管理经济,实体性产业极少,要壮大也是很难的。

因此,我们恐怕要改变一下观念。城乡经济整体获得发展,农民因专业化水平提高而富裕起来,赶得上城里人,这才是发展的目的。

此外,还有另一种对土地确权改革的担心,即土地承包经营权确权登记颁证以后,农民的自主权增强了,农村会不会有大量土地兼并出现?土地过度兼并集中后,出现大量农民流离失所怎么办?

这种思维恐怕还停留在旧的传统农业经济时代。旧时代的土地兼并是政治腐朽的后果。单靠市场关系,旧时代农村只能出现“五口百亩之家”的规模。当下中国农村,土地要素的真正报酬占农民总收入的比重不到10%,以后还会越来越低。农民收入最终要在规模经营基础上,靠资本增加和技术进步。即使是在农业发达国家,农民取自农场的收入占其总收入也只是在20%左右,其中土地要素报酬又是一个零头。

以村庄政治方式解决改革“真问题”

事实上,各地在此项改革中,均遇到一些共有的难题。例如,土地存在权属争议,确权时难以找到合法合理依据;承包地或股权确权登记颁证到户时,涉及集体经济组织成员资格的认定问题,有地方梳理出相关具体情形达数十项之多等等。其实,这些问题本来就存在,并不是土地承包经营权确权登记颁证工作引起的。此项工作的初衷正是要解决这些问题。

解决这些问题,难在它本来不是经济问题,而是政治问题。拿集体经济组织成员权判定来说,经济合理性的边界本来就很模糊。如规定某某年之前出生的人口,有权获得承包权或股权,这个年份怎么确定才合理?

这里不存在合理的经济标准,因为60多年前建立集体经济制度时,组织成员的资格尚能与其投入相联系,后来的成员权与投入完全脱离了关系,使集体经济组织差不多变成了社区共同共有产权组织——成员资格不再与投入有关系,而与人口是否出生在这个村庄有关系。现在突然要搞土地承包经营权确权登记颁证,要搞股权的量化、固化,意味着“出生”因素可能不再是自动直接取得享有分配权益的集体经济组织成员权。这是一个“政治行为”。如今,再要求中央政府划出一个是否取得集体经济组织成员权的出生年份,需要施加多么大的政治压力?事实上这既无可能,也无必要。

解决这个问题还是把它当做因地制宜的村庄政治比较好。珠三角等集体产权改革较早的地区,正是通过村庄内部“吵架”的方式解决这个问题的。不同村庄有不同的做法,只要村民在“少数服从多数”这个原则下,能通过一个大家大体能接受的方案即可。人人满意、高兴是不可能的。有关部门可以将珠三角等地的经验及具体做法编印、介绍给其他地区。

类似上面解决问题的思路,对解决其他问题也很有用。例如,广东清远发现,山区土地承包经营权确权登记颁证工作因为每户农民拥有的地块多达数十块,如果据实登记颁证,不仅工作量大,也会降低确权颁证的效力。既然如此,能不能先做土地调整,后做确权登记颁证?

土地承包经营权确权登记颁证工作中也还有一些问题迟早要解决,与其拖后办,还不如现在给出一个办法。现在颁发的承包权证,有效期到2023年左右为止。这个做法客观上又产生了农户和经营者到时调整土地的预期,对土地流转不利。还有,按我们调查,大约5%的农户因为一些原因目前没有承包地,而很多地方的确权登记颁证没有考虑他们的诉求。这个问题不解决也是一个隐患。

文件出台不少,放权尚需加强

土地承包经营权确权登记颁证这项工作,值得称赞。把此项工作看做深化农村改革的基础性工作,一点也不为过。

中央有关部门对改革中出现的问题,其实已经做出了不少回应,下发过不少文件。2016年10月中央发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,2016年12月又发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。2017年的中央涉农文件也回应了一些人们关切的问题。但中央不可能管得太具体。

以笔者观察,在农村改革方面,最好的改革思路出自基层,最难解决的问题交给农民就好办很多。中央文件中凡是容易落实的改革意见,大多已经在基层得到了验证;基层先走了一步。这个道理不难理解,原因是基层离市场最近。所以,一些地方在改革中遇到问题,在遵循中央提出的大原则的前提下,要积极学习其他地方的经验,不能一味等中央给出每一个问题的答案。

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