杜绝制度性交易成本出现“死鱼跳”

作者:刘晓忠
2017.06.08

杜绝制度性交易成本反弹和“死鱼跳”,是一个系统性工程,需要政府财事权改革、财税体制改革,行政体制改革,以及行政理念转型等多个配套改革的紧凑配合。

6月7日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,在决定推出新的降费举措,兑现全年为企业减负万亿元承诺的同时,要求国务院主管部门在7月1日前上网公布中央和地方政府性基金及行政事业性收费目录清单,实现全国“一张网”动态化管理,从源头上防范乱收费,杜绝已“瘦身”的制度性交易成本死灰复燃等。

这次调降建筑领域工程质量保证金预留比例上限等四项费用,预计每年可再减轻企业负担2830亿元,结合前四批出台的累计7180亿元政策性减税降费举措,使今年为企业减负超过万亿。

在地方政府财政收入增速边际偏弱等背景下,国务院加大对企业减税降费力度,确实面临突出压力,防范这些制度性交易成本死灰复燃正当其时。这一方面需要改革的果敢和坚持,另一方面也需匹配好中央地方的财事权关系,通过开正门、堵偏门的政策平衡和补偿机制,杜绝制度性交易成本出现“死鱼跳”现象。

相对法定的税而言,灵活性较强的政府性基金和行政事业性费用等在法律层次上较低,随意性较大,各地标准也不尽一致,通过公开各级政府的这些收费目录清单,对防范乱收费现象具有积极的效用。

当然,要彻底从根源上防范乱收费,杜绝已“瘦身”的制度性交易成本“死鱼跳”,还是要加大力度采取清费正税的财税体制改革,将一些本来纳入法定税种的行政性和政府性基金等行政收费,通过立法整合进相关税种,彻底根治税外费这一现象。毕竟,从税法法理上看,私人部门向政府纳税是交换政府为私人部门提供的公共服务,税收的法定具有显著稳定性,用法定税取代税外费,可根本上杜绝行政性收费的随意性;从朴实的情感上看,税外加收费总不免给人以私人部门重复购买政府公共服务之嫌。

因此,清费正税是杜绝制度性交易成本反弹和“死鱼跳”的最基础性保障,更可以向社会允诺政府对这一问题的果敢决心,这如同给整个社会安置了一个稳压器,减少私人部门担心当下减税降费是权宜之计的忧虑,激励私人部门布局设备投资等长期生产性投资,为正在进行的“双创”提供制度护航和保障。

此外,在推动当下行政式减税降费升级为立法式减税清费的同时,还需决策层启动相应的配套性行政和财政体制改革。这方面,至少包含以下两个方面的护航式改革:

首先,加快推进中央地方财事权、财政预算体制和财政转移支付体制等改革,进一步明确中央地方财权与事权边界,避免财权上收、事权下放的财事权不匹配问题。长期以来,地方政府乱收费,一方面与地方政府不合理、软约束的财政预算收支等有关,另一方面也与地方政府事权过多而财力有限有关。政府间财事权一旦出现失当,容易引发地方政府扰民现象,上个世纪九十年代中后期地方政府出现了“三乱”现象,当引以为戒。

在明确减税降费的改革目标下,接下来应根据各级政府的事权结构,合理分配财权,避免出现既不让马儿吃草,又让马儿跑得快的负效应。为此,权宜之计是完善中央地方财政转移支付制度,治本之策是通过立法推动财税体制改革,实现一级财权一级事权,并参照2013年的“383改革建议方案”,在中央层面构建公共服务社会保障包计划,实行公共服务均等化,在财权适度上收的同时,事权等比例上收。

其次,加快推动行政管理体制改革和行政理念转型,有效约束好政府的事权,清晰厘清政府与市场、社会的合理边界,从严格约束政府事权的基础上,遏制部分行政机构乱作为、不作为等现象。政府事权的认定标准应从政府的公共服务职能等视角审视,能恰到好处地为私人部门提供公共服务和公序良法下,再多的行政事权就是浪费性制度交易成本,对经济社会而言就带有一定的负外部性成本。

因此,基于负面清单管理的行政理念,明确政府事权集中在为经济社会提供公序良法的透明性担保和防护型保障体系内,严格限制行政事业部门超越这一边界,直接或间接参与经济社会交易,将有利于节约整体性行政成本,缓解政府财事权不匹配压力。同时,利用新兴数字信息技术,完善电子政务服务体系,为政府阳光行政提供基础性技术保障,有助于提高部分政府部门制度性交易成本反弹的发现成本等。

总之,杜绝制度性交易成本反弹和“死鱼跳”,是一个系统性工程,需要政府财事权改革、财税体制改革,行政体制改革,及行政理念转型等多个配套改革的紧凑配合。唯有如此,方能给市场以清晰的预期,让私人部门看到政府的足信允诺。

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