网约车细则“闯红灯”,公众参与不应缺位

作者:盘和林
2017.06.19

以后各种公共政策的出台与执行都必须要严格置于“合法性”(内容、程序均合法)和“公正性”上,同时更要强化公共政策的公众参与性。

2016年6月《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称34号文)要求,没有进行公平竞争审查的政策措施,不得出台。

到目前为止,至少有91个城市出台了网约车实施细则,但是没有看到一家行政机关主动说明是否进行了公平竞争审查。

据媒体报道,6月6日,在北京大学竞争法研究中心举办的专题研讨会上,包括国务院反垄断委员会专家咨询组成员在内的与会人士,发出了同样的质疑。

北京大学竞争法研究中心选取77个地级以上城市出台的网约车细则进行了分析,发现普遍存在违背“18不准”的条文。少的,违背一两条;多的,全部违背。

换句话来说,至少有77个地级以上城市的网约车细则是在闯政策的红灯。

笔者认为,合法性是公共政策的生命线,离开了合法性,公共政策就失去了生存的法律基础,也丧失了权威性和严肃性,最终难以发挥公共管理的作用。因此,严禁地方政府在制定公共政策时“违章行驶”。需要特别指出的是,公共政策的合法性、公正性离不开公众的参与性。

为防止行政机关出台排除、限制竞争的政策措施,34号文用列举的方式亮出了18项审查标准,被称为“18不准”,如:不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件等。34号文要求,“没有进行公平竞争审查的,不得出台。”也就是说,地方政府及部门出台类似于网约车细则这样的公共政策,进行公平竞争审查是法定程序。

任何公共政策要能让公众接受,并在经济社会运行中发挥作用,就必须要做到从内容到形式(即程序)都是合法的。

内容的合法性是指公共政策所规定的行为准则、所实施的计划措施,能使公共利益得到协调、平衡,并符合多数人的、长远的利益需求.

程序合法性,就是指公共政策从制定、执行等都要严格按照法定程序进行。尤其需要指出的是,多数公众的意愿及长远利益是内容合法性的核心要义,而程序的合法性是内容的合法性的根本性保障。

各地的网约车细则出台后,部分条文饱受社会诟病。例如,地方实施细则中对车籍和驾驶员户籍的要求,限制了外地的商品进入本地市场,影响商品自由流动,形成了地区封锁;对轴距、排量、长宽高和车龄以及网约车价格进行限定,实质上是设置不合理和歧视性的准入和退出条件,对汽车厂商也是一种歧视。

地方政府出台的公共政策竟然闯上级政策的红灯,一个重要原因就是没有进行公平性审查这样的法定程序,没有“程序合法性”就难以保障“内容合法性”。

公共政策的“程序合法性”特别强调公众的参与性。公共政策的“公共性”首先要表现为公众性,从公共政策的酝酿、制定、出台、执行等要全过程公开,并全程引入公众参与,这是公共政策公平公正的最重要的保障措施。

闭门造车或者受到少数利益集团影响的公共政策,必然会背离绝大多数公众的意愿。换句话来说,离开了绝大多数公众的参与,任何闭门造车式的“程序合法性”,都难以反映公众的真实、全面意愿,也必将丧失合法性的基础。

网约车细则作为一项公共政策,必须置于“公正性”的维度进行审视。那么,什么是公共政策的“公正性”呢?

公共决策学对此至少有四条标准:一是个人福利最大化,即使得所有人福利都最大化;二是保障最少量的福利,即增加某些人的福利,但使情况更为糟糕的人能获得最低基本数量的福利的保障;三是使净福利最大化;四是分配普遍原则,也是要使得利益普及于一般人,而不是局限于少数人。

失去公共政策“公正性”的网约车细则,显然是饱受批评的一个最重要的原因。

笔者认为,网约车细则“闯红灯”当然要尽快纠正,但更为重要的是,以后各种公共政策的出台与执行都必须要严格置于“合法性”(内容、程序均合法)和“公正性”上,同时更要强化公共政策的公众参与性。

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