网约车合法周年:如何更好发挥政府作用

作者:苏少鑫
2017.07.27

舆论无法理解,即便《暂行办法》赋予地方“可结合本地实际”来制定具体管理办法,但城市之间的“实际”,是否真的差别就那么大,乃至有所谓“最严苛”与“最宽松”的天壤之别?

2016年7月26日,国务院办公厅发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,两天之后,2016年7月28日,交通运输部出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),舆论一片欢呼之声并认为这是市场力量的胜利。

网约车合法化的意义无需多言,而立法管理则是一个动态调整的过程——毫无疑问,这就是对网约车合法周年回顾的意义所在,通过总结鉴往知来。

网约车的行政监管权限由交通运输部行使,但《暂行办法》第40条规定“各地可根据本办法结合本地实际规定制定具体实施细则”,这是地方网约车管理办法立法权限的来源。

让人始料不及的是,之后各地出台的管理办法,相差甚大。车牌、车龄包括车型,五花八门;而驾驶员条件,也是形形色色,既有对户籍、年龄的限制,甚至还有学历的要求。舆论无法理解,即便《暂行办法》赋予地方“可结合本地实际”来制定具体管理办法,但城市之间的“实际”,是否真的差别就那么大,乃至有所谓“最严苛”与“最宽松”的天壤之别?

以户籍限制网约车涉嫌违反《行政许可法》

对从事网约车服务的驾驶员和车辆条件的限制,是对行政许可的设定。所以,如果说要对网约车立法进行回顾,首先就要看它是否能经得起法理上的拷问。按照《行政许可法》的规定,地方的管理办法以《暂行办法》第12条至第15条对网约车车辆和驾驶员进行了相应的限制作为法律依据,在这个基础上对驾驶员的户籍乃至于学历等要求,以及运营车辆的车型包括轴距、排气量等作出了额外附加规定,这属于创设新的行政许可,它在法律依据上是不足的。也就是说,以户籍和车辆标准限制网约车,一方面涉嫌违反《行政许可法》规定,一方面是对公民平等就业宪法权利的不尊重。

也许可以辩解的是,地方管理办法中对车型及车龄等的限制性要求,是对应《暂行办法》中对“网约车差异化、高品质”定位的原则而定。但是,“差异化、高品质”并不等同于要有与巡游出租汽车作为区别的高端车型和更高排气量的要求。在巡游出租汽车的发展历程中,也曾出现高端车型作为差异化的高端服务,显而易见,“差异化、高品质”肯定不是高端车型和高排气量本身,网约车的车型和排气量并不一定要比巡游出租车更高端车型和更高的排气量才能体现出“高品质”;同样的道理,立法者也没有任何理由剥夺巡游出租车为乘客提供“高品质”服务的权利。而就现状而言,网约车平台通过司机与乘客互评、快捷支付以及提供行程分享、人脸识别、一键求助等更安全可控的服务保障,它所体现的就是高水准、高品质的服务。

一些强制性规定背离了互联网属性

网约车的市场定位,应该在市场的选择中去逐渐形成和检验。从市民出行的角度而言,车辆车型排量大小,与出行需求并不存在必然联系。而且对网约车车辆高端的限定要求,必将显著提高经营网约车业务车辆的准入门槛,直接导致运营成本的上涨,而因此被推高的网约车服务价格则会限制乘客的出行服务选择;而从环保的角度而言,考虑到城市环保压力大,小排量车、新能源车更契合城市发展需要。更何况,政府立法从户籍及牌照限制市民从事网约车运营服务,可以理解这里面有交通治理压力及环保治理压力的考量,既然为了环保,那么要求网约车要更高端车型更高排气量就显得自相矛盾了。

比如,《暂行办法》中明确,网约车60万公里或8年车龄必须退出运营,这说明在车辆符合安全标准的情况下,不满8年车龄或未满60万公里的车辆是可以从事网约车经营服务的。但是在地方的管理办法中,像广州对车龄的限制却是1年,但同为一线城市,北京、上海并未对车龄进行限制。以车龄1年的规定,既无上位法依据,也无行业先例,且不符合安全常识。

同样的,《暂行办法》规定的是网约车平台和交通部门共享的信息包括车辆和驾驶员基本信息、服务质量以及乘客评价信息等,而不是所有信息数据,但是到了不少城市的管理办法中,却变成了“数据实时共享”;还有《暂行办法》明确平台和驾驶员签订多种形式的劳动合同或者协议,并没有强制要求网约车平台必须与“未与用人单位建立劳动关系”的驾驶员签订劳动合同,但不少地方的管理办法则强制要求网约车平台与“未与用人单位建立劳动关系”的驾驶员签订劳动合同,这个规定完全忽视了网约车内部运营结构的复杂性,且于法无据,网约车平台与司机完全可以在自愿的情况下形成双方认同的法律关系安排。

共享经济中的公司与传统公司的运营模式有根本的区别,它不需要用传统购买劳动力的方式(比如签订劳动合同),劳动者可以根据自己的意愿采取“出租”、“打零工”的方式来获得收益,由此构成了网约车“共享”模式,这种模式既增加了供需双方的交易机会,也增加了收益,还解决了大量闲置资源和劳动力,这意味着共享公司的运营与传统公司的运营模式应该有一个更为复杂的法律关系结构。

但是这些强制性规定,包括诸如要求“配置符合条件的车辆卫星定位装置、应急报警装置”、“在当地设立分公司”等,行政力量分割市场格局,人为增加了网约车平台的义务和成本,在管理思维上背离了互联网属性。

网约车作为一种新的出行方式,更为重要的是它的共享属性,一种全新的交通资源组织方式。但是在立法上,仅仅把它当作市民出行的一种新的选择,毫无疑问是对它共享属性的最大误解和矮化,立法目的本身的偏差,导致了管理办法的局限;而地方管理办法诸如对城市交通、环境治理及就业的考量,也导致了立法目标的涣散,最终偏离了网约车的互联网共享的属性。

互联网的核心是共享、协同治理。基于互联网技术建构的网约车平台,它不仅在于提供了市民出行更多样的选择,更为重要的是,它通过互联网技术建构,将供需信息更高效地匹配、交通资源更高效地利用,让市场在资源配置中更好地起决定性作用。

因此,对于网约车管理而言,需要思考的问题是如何更好地发挥政府的作用,它的目的应该是为了保障网约车盘活社会闲置资源、更高效地利用已有交通资源等共享属性的实现,是为了保障市场在资源配置中的决定性作用,而不是政府直接代替市场去选择。

网约车行业的发展应该交由市场调节

基于以上认识,对网约车管理,在立法思路上亟须加强和调整:

首先,网约车管理应秉持互联网思维。互联网大数据技术的运用,让我们看到,对互联网经营行为的监管必须运用互联网技术及互联网思维来实现。

其次,坚持政府管平台、平台管车辆的监管模式。由单一的政府管理变为协同治理模式,对网约车应当采用“政府+平台+司机+乘客”协同治理。分享经济通常属于散点式分布,政府单一管理模式成本太高;而通过互联网技术才可以实现无缝对接全天候监管。合同制管理、信用管理的全面推开也依赖于大数据的积累和运用。这种模式既能使政府回归正确定位,也有利于培育社会组织的自我管理能力。

再次,对网约车市场准入实施一般许可。国家发展和改革委员会城市中心综合交通规划院院长张国华提出,网约车应该有什么样的服务标准,安全与保障,乘客与司机或平台发生了矛盾如何投诉,投诉给谁,这些政府应该管。但只要服务和安全标准达到了,什么车能从事这一业务,什么人能开网约车的问题,政府并不应该插手,这才符合“法无禁止即可为”的精神。

也就是说,对政府而言,它无需对网约车数量、运营价格等进行管制,也无需对驾驶员户籍、学历进行限制,网约车的运营数量和价格,本身就受制于市场规律。政府的管制思路为从事网约车服务设置了过高的门槛,必然导致供需规律、价格信号在网约车市场失灵,这样必然导致资源无法得到合理配置,这不符合共享资源、节约道路交通资源的目的。网约车行业的发展,应该交由市场调节,因此建议对网约车实行“一般许可”。

总之,在促进分享经济发展的情境下,政府要以改革开放的心态,勇于接受新经济的挑战,创新管理方式勇敢地拥抱未来,千万不能成为新经济发展的桎梏。

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