姜明安:监察法如何确保既有实权反腐又防滥权

作者:姜明安
2017.11.21

监察法立法要实现既赋予监察机关严厉打击腐败的足够权力和手段,又有效防止其滥用权力,保护被监察对象合法权益的双重目的,对《监察法(草案)》目前存在的以上三个的不足,有必要加以适当修改和完善。

日前,全国人大常委会公布了《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《监察法(草案)》,向全社会公开征求意见。笔者认为,国家监察法立法应力争实现两大目的:一是构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制,为加大反腐败力度,提高反腐败效率和质量提供法律支撑;二是规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为,防止其滥用职权,为保障人权、保护被监察人员的合法权益提供法律保障。

审视目前公布的《监察法(草案)》的整个条文,应该说,这两个目的都得到了立法者的重视,在“草案”中都有比较好的体现。但是,“草案”在兼顾这两个目的上也有不足之处,有加以进一步改进、完善的较大空间。

就“构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制,加大反腐败力度,提高反腐败效率和质量”的目的而言,《监察法(草案)》主要设计和规定了下述五个方面的规范和制度:

其一,中国共产党对国家监察工作进行全面和直接的领导,保障国家监察工作始终坚持正确的政治方向(见“草案”第2条)。比较现行反腐体制,追究公职人员职务犯罪的反贪、反渎和预防职务犯罪机构均直接隶属于检察机关。依《监察法(草案)》,这些机构将转隶监察机关,与党的纪检机关合署办公。这无疑将提高监察机关的权威性。

其二,各级监察委员会均由人民代表大会产生,向人民代表大会及其常务委员会负责,接受人民代表大会及其常务委员会监督;县级以上地方各级监察委员会同时对上一级监察委员会负责和接受其监督(见“草案”第六、七条)。比较现行行政监察体制,监察部直接隶属于国务院,县级以上地方行政监察机关隶属于各级政府。很显然,《监察法(草案)》所设计的监察委员会的法律地位将高于现在的行政监察机关。

其三,监察机关依法独立行使监察权,任何组织和个人不得拒绝、阻碍或者干涉监察人员依法执行职务,不得对其打击报复(见“草案”第10条)。比较现行三个诉讼法,均规定的是:人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和和个人(而非“任何组织和个人”)的干涉。如此看来,《监察法(草案)》对监察机关独立行使职权的保障力度甚至高于司法机关。

其四,监察机关实行对公职人员监察全覆盖,监察对象包括党和国家机关、民主党派、国有企事业组织、基层群众性自治组织中从事公共管理的六类公职人员(见“草案”第12条)。比较现行行政监察制度,监察对象仅限于国家行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员,范围大为扩张。

其五,监察机关可行使查封、扣押、冻结、搜查、留置等15项监察权限和手段(见“草案”第4、5章)。比较现行行政监察制度,监察措施主要限于查询、复制、冻结、扣留、封存5 项,《监察法(草案)》赋予监察机关的权限手段大为增加。与2016年全国人大常委“关于开展国家监察体制改革试点工作的决定”比,这些权限和手段又增加了技术调查、通缉、限制出境(分别见“草案”第29、30、31条)等3项。

以上五个方面,对于实现监察法立法“构建集中统一和权威高效的反腐体制、机制”的目的,其力度无疑是既大且实的。

在“规范反腐败机构及其工作人员行使职权行为,防止其滥用职权,保护被监察人员人权和其他合法权益”的立法目的方面,《监察法(草案)》同样也做出了很大努力,为此设计和确立了一系列相应的规范、制度。这些规范和制度则主要包括下述五个方面:

其一,对监察机关和监察人员行使职权行为实行全方位监督,包括人大监督、上级监察机关监督、民主监督、社会监督、舆论监督以及检察对监察的一定制约(分别见“草案”第6、7、45、53条)。

其二,监察机关履行职责、行使职权必须严格遵循程序,其内部问题线索处理、调查、审理等各部门之间须建立相互协调、相互制约的工作机制(见“草案”第36条)。

其三,监察人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施时,均应出示证件,出具书面通知,由二人以上进行,形成笔录或者报告、意见等书面材料,并由相关人员签字盖章(见“草案”第40条)。

其四,留置应由监察机关领导人员集体研究决定,报上一级监察机关批准或备案(省级以下留置经批准,省级经备案);除有碍调查的,应24小时内通知被留置人所在单位或家属;留置时间不得超过3个月,特殊情况延长不得超过3个月;被留置人的饮食、休息、医疗服务应予保障;对之讯问应合理安排时间和时长等(见“草案”第41条)。

其五,严禁以威胁、引诱、欺骗及其他违法方式收集证据;严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人;进行讯问、查封、扣押等应全过程录音录相等(见“草案”第41条)。

以上五项,在实现监察法立法“规范监察行为,防止滥用职权,保护人权”的立法目的方面,应该说是有力和有效的。但是,其力度和有效性与实现第一项目的方面则有所欠缺。这主要表现在以下三个方面:

其一,《监察法(草案)》规定的某些控制权力,保障人权的措施较为抽象,很不具体,这可能给监察机关及其工作人员留下了任意解释、规避法律制约的空间。

例如,第41条规定监察机关对被留置人进行讯问应合理安排时间和时长。什么是“合理时间”?是晚上11点以前,凌晨7点以后,或者是晚上12点以前,凌晨5点以后?什么是“合理时长”?是一次讯问不得超过4小时,还是不得超过8小时?又如,第29条规定监察机关决定采取技术调查措施,应履行严格的批准手续。什么是“严格的批准手续”?是应经本级监察机关负责人批准,还是应经上一级监察机关批准,或者是应经人民检察院或者人民法院批准?

再如,第45条规定检察机关对监察机关移送的案件,对于证据不足、犯罪行为较轻,或者没有犯罪事实的,应当征求监察机关的意见并报经上一级检察机关批准,依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以要求复议。这一规定也存在疑义:检察机关决定不起诉,征求监察机关的意见,监察机关如继续要求起诉,但检察机关仍坚持不起诉,是否其可以最终作出不起诉决定?监察机关如要求复议,是向作出决定的检察机关,还是向其上一级检察机关提出?受理复议的检察机关是否可作出最终决定?对此,监察法立法如果不作出明确的规定,在实践中有人就可能作出不同解释,使立法的制约目的难于实现。

其二,《监察法(草案)》授权监察机关采取的某些较严重涉及被监察人人身权、财产权的调查措施,如查封、扣押、冻结、搜查、通缉、限制出境等,但没有规定作出这些决定的主体和程序:这些决定是由监察机关调查人员作出,还是由监察机关某一主管负责人作出,或者是应由监察机关全体负责人集体决定作出?如果是特别重大的查封、扣押、冻结、搜查决定,是否应经上一级监察机关批准?如果监察法立法不明确决定主体和程序,就可能发生滥用这些措施,侵犯相对人合法权益的风险。

其三,《监察法(草案)》对于被监察人员的救济,目前仅规定了申诉途径(见“草案”第47条)。但申诉救济的力度是很不够的,难于有效保障监察对象的合法权益。监察法立法有必要适当引入司法救济机制,即监察对象对于监察机关采取的限制人身自由的强制措施(如留置)、对财产的部分强制措施(如查封、冻结、扣押、搜查等),以及个别最严厉的行政处分决定(如开除公职)不服,监察法应赋予被监察对象向法院提起诉讼的权利。当然,被监察对象向法院起诉,必须以其行为尚不构成犯罪,监察机关未向检察机关移交起诉或检察机关决定不起诉为前提。

笔者认为,监察法立法要实现既赋予监察机关严厉打击腐败的足够权力和手段,又有效防止其滥用权力,保护被监察对象合法权益的双重目的,对《监察法(草案)》目前存在的以上三个的不足,有必要加以适当修改和完善。

(作者姜明安为北京大学宪法与行政法研究中心主任,北京大学法学院讲席教授)

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