长三角一体化发展要破除“行政区经济”

长三角一体化的要义和关键在于彻底拆除行政之墙,构建区域内的公共服务均等化体系,在一体化区域内各行政主体要勇于让渡一部分行政权力,不仅要让政府行为不越位、不缺位,也要实现政府行为在不同政府主体之间的互认。

2018年11月5日的首届中国国际进口博览会上,习近平总书记宣布将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年政府工作报告更是明确提出了将长三角区域一体化发展上升为国家战略,编制实施发展规划纲要。在推动长三角一体化发展的过程中,要更好发挥政府的作用,就是要沿着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所要求的,“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性”。

更好发挥政府在长三角一体化发展中作用的关键,在于破除“行政区经济”

改革开放以来,中央向地方分权的政策,使地方政府成为一级利益主体,形成了地方政府与地方政府之间竞争的格局。地方政府之间的竞争引发了双重后果:一方面,激励了地方政府动员各种要素资源发展本地经济,促进了辖区层面的发展环境改善,推动了宏观层面的经济增长;另一方面又强化了区域间的行政壁垒,带来了一种与区域经济一体化相悖的“行政区经济”现象,以至于区域经济一体化的努力几乎总是绕不开行政区划这道“看不见的高墙”。关于这一点,在长江三角洲地区的表现尤为明显:尽管从比较优势看,长三角地区各具特色——上海的文教卫体发达、科技研发能力突出,江苏的实体经济基础雄厚、制造业先进,浙江的市场氛围浓厚、商业模式创新活跃,安徽的技术创新优势蓄势待发,但从区域一体化发展现状看,地区间无论是在现代服务业还是在先进制造业的项目协作抑或产业合作的机制尚未形成。各地未能完全基于自身比较优势的差异和产业结构升级的规律进行产业布局。而是竞相追逐那些利大税高的企业,甚至出现引资项目的恶性竞争,有的还会通过各种手段阻碍生产要素的跨行政区流动,产业结构高度雷同、自成体系,城市之间的产业分工和特色难以体现。比如,长三角地区的“十三五规划”中,各地在聚焦产业引进和重大基础设施上都有不同程度的交集,而且全部把装备制造和信息化作为未来发展的方向,存在诸多重复性投入现象。在“行政区经济”下,行政中心与经济中心还表现出了高度的一致性,各地均有意识限制本地财政投入到行政边界地区,以至于行政边界地区的经济发展越发陷入边缘化的境地。在经济全球化的浪潮中,区域与区域之间的竞争日益凸显,某一个行政区的竞争力越来越取决于其所在区域整体的竞争力,“行政区经济”的弊端越发显现,破解“行政区经济”的难题十分急迫。

切实转变政府职能,进一步放权,实现更优的治理

长三角一体化的关键在于各行政区域主体竞相开放,尤其是地区之间主动拆除各种或明或暗的行政壁垒和潜规则。深究下去,阻碍长三角一体化的“行政区经济”,其根源并不是行政区划本身,而是在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中,政府未能充分及时地向市场还权,政府职能未能跟上经济发展的节拍。实际上,区域的界限永远都是有形的,即便大范围地调整行政区划,也会引发新的“行政区经济”,单纯靠行政区划调整必然陷入行政区划调整——更大的“行政区经济”——行政区划再调整的恶性循环。党的十八大以来,转变政府职能成为深化行政体制改革的核心,而“放管服”改革则是政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”,明显地激发了企业的活力。当前,深化“放管服”改革,需要解决改革过程中存在的“最先一公里”“最后一公里”“中梗阻”、监管缺位以及服务质量不高等突出问题。为此,一是要进一步放权。要大幅度减少行政审批事项,压缩前置审批环节并公开时限,彻底消除行政审批的“灰色地带”,防止非行政许可审批转变成内部审批、内部确认、内部备案。要规范审批流程,借助电子政务系统设定程序,推进公开化、电子化,减少自由裁量权,方便企业和群众办事。要提高部门间的协同性,对同一事项所涉及的部门实现同步放开、同步下放。要进一步压缩负面清单,提高市场准入的透明度和可预期性。二是要更好的管住。要构建“一支队伍管市场”的综合执法格局,实现“多帽合一”,建立跨行业、跨部门的综合监管和执法体系,形成监管合力,解决多头执法、重复执法等问题。要进一步推进“互联网+监管”,积极引导专业机构、行业协会、中介组织、社会公众和新闻媒体参与监管。鼓励社会公众和第三方公众利用手机APP等新方式举报企业违法线索。要打造一个数据库,把长三角地区的数据目录、口径、格式、接口等都统一起来,并把相关的政府数据、社会数据和行业数据按标准统一纳入数据库,实现跨地区的共享应用,联合建立信用“红黑名单”,提升各类市场主体的信用感受度。

推进共认“一个章”行动,激发长三角各地优化营商环境和提高办事效率

推进长三角一体化,不仅要让政府行为不越位、不缺位,也要让政府行为在政府之间互认。实际上,在优化营商环境方面,长三角各地的探索均可圈可点。比如,江苏推行的“不见面审批”,浙江推行的“最多跑一次”,上海推行的“一网通办”,等等,都获得了良好的社会反响。但问题在于,各地的审批结果目前尚未实现互认,这就给那些跨省市经营的企业带来了问题:每到一个新的地区,整个审批推进的流程都要从头到尾再重新走一遍,并且,不同地方甚至不同区县的政策都不完全一样,流程也不尽相同,办理效率也有先后快慢之分。为此,要加快推进长三角地区共认“一个章”的行动,推动证、照在地区之间互认,减少企业跨省市经营的障碍,推动地方政府在优化营商环境和办事效率上展开竞争。要统一规范省、市、县各级政府的责任和权力清单。在市场准入领域,要统筹建立透明、统一的市场准入政策,实施统一的市场准入负面清单。在市场检测领域,要推动标准和检测认证结果的互认,加强各地在标准、计量、检测认证等基础领域的合作。在通关建设领域,要加快长三角地区国际贸易“单一窗口”建设,尽快实现“一次申报、一次查验、一次放行”目标,大幅度提升通关效率。

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