政能亮丨行政区划调整，溢出性的公共服务要跟上

文丨特约评论员  马亮

近日，国务院同意了山东省调整济南市和莱芜市的行政区划的申请，决定撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖，分别设立两个市辖区。此次行政区划调整后的济南市将辖10个区和2个县，面积达1.02万平方公里，总人口达870万人。

济南和莱芜在地域上相连，在文化风俗上相近，此次“济莱”联姻将有利于进一步推进济莱协作区建设，并优化区域融合发展格局。此次行政区划调整可以从根本上强化济莱区域的协同力度，提升济南市作为省会城市的首位度。与此同时，行政区划调整将有利于发挥规模经济效应，使该地区可以共建共享各类基本公共服务，并提升该地区的整体竞争力。

此次山东省的行政区划调整并非孤例，其他城市也有类似操作，表明城市“扩容”是一个值得关注的发展趋势。2011年7月，安徽省撤销巢湖的地级市级别，设立县级市，由安徽省直辖、合肥市代管。

在合肥市代管巢湖市之前，由于合肥市的辐射带动力度不够，许多安徽人都将南京视为“省会”。合并巢湖市以后，合肥市的综合实力得到大幅提升，大有“大合肥”后来居上的势头。

无独有偶，一些地级市也在行政区划调整方面做文章。比如，2012年9月国务院批准江苏省撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区，使苏州市的版图得以大幅拓展。可以预见的是，类似的行政区划调整还会继续上演，并在很大程度上改变中国城市版图。

城镇化的一个必然趋势之一就是大城市化，即会出现一些规模庞大的超大或特大城市。这些城市作为区域中心，会像磁铁一样吸引周边地区的人才、产业和物资。在避免大城市病的同时，也应认识到大城市化本身是不可逆的发展趋势，大城市化本身也有其地理区划和经济社会的综合功能。

从全球情况来看，城市之间的合并也是过去几十年的不变潮流，因为城市合并可以产生诸多好处。

比如，瑞士等欧洲国家的很多地方政府都在过去二十年进行了大规模的区域合并，希望借此降低各个城市单独提供各类公共服务的成本，并希望通过合并而实现做大做强。美国的许多城市和区县也都通过跨辖区合作协议的形式进行不同程度的合并，使邻近辖区可以共享一些带有溢出性的公共服务。

上海交通大学的陆铭教授在《大国大城》等著作中多次提出，中国的城市规模还不够大，与中国的大国地位不相匹配。如果按照发达国家的发展经验，中国还需要崛起更多的准一线城市，它们作为区域中心城市将发挥更大的区域协调带动作用。

城市之间的竞争有利于优化资源配置和增强城市活力，而同一省内的“同城德比”则更加凸显。中国有五个省份在省会城市以外设有非省会的计划单列市，如辽宁省的沈阳市和大连市，浙江省的杭州市和宁波市，而山东省则是济南市和青岛市。同一省份的副省级城市之间往往上演“同城德比”，因为城市之间会在经济发展等方面展开激烈竞争。

作为山东省的两大首位城市，济南市与青岛市长期以来都存在强竞争态势。但是，由于青岛市的傍海优势，济南市作为省会城市的首位度一直难以得到巩固。此次济南市合并莱芜市，将极大地提升济南市的区域辐射力，并使山东省的“同城德比”更加精彩。

大城市合并周边区县乃至地级市的一个重要作用，就在于促进区域协同效应的发挥，使大城市在统筹协调区域重大问题方面发挥更大作用。对于两个旗鼓相当且势均力敌的辖区而言，是否能够心平气和地合作，取决于许多因素。如果通过行政区划调整而将辖区之间的合作问题内部化，就相当于大家都在“一个锅里”，许多跨域合作难题就迎刃而解了。

此次济南合并莱芜，将使“大济南”呼之欲出，对于提升济南市的区域辐射带动能力大有裨益。值得注意的是，强扭的瓜不甜，拉郎配有可能未必是美满的婚姻。济南和莱芜的合并，不应只是简单的1+1，而应使合并发挥1+1>2的倍增效应。

至关重要的，要使合并后的“大济南”能够很好地发挥两地的优势，提升政府的行政效率并优化营商环境，真正实现辖区合并的初衷。

与此同时，也要认识到行政区划调整的成本较高，涉及政府运作和社会适应的各个方面。许多跨域合作议题可以通过其他途径解决，而行政区划调整不应成为政府频繁操作的工具箱。（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授）