北京常住人口再度减少，是否会成为一种趋势？丨凤凰网政务

文丨特约观察员 张耀军

北京常住人口，又变少了。

2018年，北京常住人口2154.2万人，比2017年减少了16.5万人。2017年，北京常住人口比2016年减少了2.2万人，实现了2000年以来的首次负增长。

如果说2017年的首次负增长是一个点，那么2018年的再次减少，是否意味着一种趋势呢？曾经“首都热”，是否正在退温呢？

本文通过梳理北京人口规模的变动过程，分析了市场和政府对北京人口的双重作用，并对未来北京人口变动进行了预测。

一、北京人口规模长期以来增加趋势明显

从1949年到1978年的29年间，北京市人口规模共有四个年份出现过下降，分别出现在1961年、1966年、1968年、1969年，人口分别下降1.4%、0.6%、0.2%、1.9%。

自1978年到2018年的四十年间，北京市人口规模有三个年份下降。第一次人口规模下降是1997年，由1996年的1259.4万人下降到1997年的1240万人，加上2017年和2018年的两次下降，人口规模共有三次下降。因此，自1949年到2018年，共出现过七次人口规模下降（图1）。建国以来的70年中，北京人口规模以上升趋势为主，下降年份占总年份的十分之一。

北京市的人口规模可以划分为五个阶段，各个阶段都呈现出不同的特点及原因（表1）。

第一阶段，快速增长阶段（1949—1964）。该阶段北京市常住人口快速增长，从1949年的420.1万增长到1964年的776.3万，13年间共增加了356.2万，每年平均增加23.75万人，年均增长速度为4.18%。

自北京确定为中华人民共和国首都，城市性质及职能发生了深刻变化，各项事业蓬勃发展，人口总量也随之上升。为适应首都城市发展的需要，1958年把河北的房山、宛平、昌平、通县、顺义、大兴、怀柔、密云、平谷、延庆等10个县划入了北京市的行政区管辖，使北京市的行政区从解放初期的707平方公里扩大到16808平方公里，人口由此增多了282万人。

同时，北京市的人口自然增长率一直保持在20‰以上，1955年至1957年连续三年保持在30‰以上，到1963年达到最高，为35.3‰。

第二阶段为稳定增长阶段（1964—1990）。该阶段人口从776.3万增加到1086万，增加了309.7万，平均每年增加12.39万人，年均增长率为1.35%。该阶段人口平稳增长的原因是我国在20世纪70年代实行计划生育政策，出生率和自然增长率得到控制，对抑制首都人口的快速自然增长起到了明显的作用。

第三阶段是增长回升阶段（1990—2000）。这一阶段，常住人口从1086万人增加到1363.6万人，人口增加了278万人，平均每年增加27.8万人，年均增长率为2.3%。增长回升主要原因是流动人口的大量流入，北京市的总人口规模上升较快，超过了20世纪90年代以前的水平。

第四阶段为迅速增长阶段（2000—2010）。该十年间人口从1363.6万增加到1961.9万，增长了598.3万人，年均增长59.8万，年均增长率3.7%。增长快速的原因依然是由于流动人口的大量涌入，期间常住外来人口的数量增加了448.6万，平均每年增加44.9万，年均增长率10.6%。

这一阶段的增长原因首先是流动人口规模增长。同时，户籍人口也较快增长，五年间增长了149.7万人，其中户籍人口的迁入是户籍人口增长的最主要因素。户籍迁入人口快速增长的原因有高校录取及毕业生工作联系、家属随迁、工作调动、部队复原转业及随军家属迁入、小城镇投资迁入等原因。

第五阶段是增长趋缓阶段（2010—2018）。这一阶段，常住人口从1961.9万人增加到2154.2万人，人口增加了192.3万人，平均每年增加38.5万人，年均增长率为1.89%。北京市在新世纪以来人口的高速增长，导致交通拥堵更加严重，大城市病更加突出，人口调控工作也再次引起相关部门的重视，并且对人口调控的策略也不断改进。

2015年6月9日，《京津冀协同发展规划纲要》出台，人口调控与北京大城市病问题解决与疏解非首都功能相结合进入了新阶段。北京市通过整治占道经营、整治无证无照经营、整治“开墙打洞”、拆除违法建设和整治群租房等疏解整治促提升行动，还有通过拆除或转移北京市内的物流基地、批发市场等措施压缩就业空间，控制人口规模。

二、北京人口：在规模经济与规模不经济之间

市场的逐利性会使人口规模持续上升。逐利性是人的本性，人的这一行为集合构成了市场行为,市场经济的形成以这一理性的“经济人”为基本立足点。在这样的前提下，市场具有本能的逐利性。

与其他城市相比，由于北京分布着大量的优质资源，如教育资源、医疗资源、就业资源等，从而造成了北京城市人口规模持续上升。

反过来，市场的逐利性使得财富和资源再度向北京聚集，从而获取由规模经济等因素带来的最大利益，久而久之便会产生了人口促进资源集中，资源集中又再次促进人口集聚的双向循环。不过，当人口规模过大、分布过度集中，导致失业率上升、拥挤等“规模不经济时”，人口也会到其他城市另找机会。

同样地，政府的垄断性使人口规模增长加速。除了市场的逐利性，政府的垄断性进一步使人口规模增长加剧。长期以来，政府在资源掌管及资源分配等方面占据垄断地位。按照公共选择理论，政府实际上是一个具有利己倾向的“经济人”，其所作决策并非全部是为社会公众提供公共服务。

多年以来，城市政府为了在GDP考核中获得优势，往往利用政府的垄断性采取各种优惠倾斜政策，进一步加剧大城市的资源聚集。同时，政府决策还受到利益集团的影响，大城市的利益集团不愿意资源和财富分散，并积极利用自己的影响力影响政府的决策，使得资源更多地流向大城市，最终导致人口也随着资源向大城市聚集。

当然，当城市人口达到一定规模，政府认为交通拥挤、住房紧张、供水短缺、能源不足、环境污染，以及物质流、能量流的输入、输出失去平衡，需求矛盾加剧等“城市病”问题是由人口增长所引起时，就会对人口进行调控。

三、北京人口规模减少是否会成为一种趋势

综上所述，北京市的人口增长是由于市场和政府共同作用的结果。当资源向城市集聚有利可图时，市场的作用就是集聚的，人口也一定会向城市集中，实现所谓的“规模经济”；当集聚到一种程度，集聚成本越来越高，达到集聚的临界点时，再集聚就是“规模不经济”，资源会向其他地方分散，人口也会随着资源的分散而分散。

如果政府的力量与市场相一致，则资源与人口的调控会相得益彰，事半功倍。否则，如果市场对资源和人口的作用还在集聚期，而政府作用力是疏散；或者市场处于疏散阶段而政府着力集聚，都会导致二者的相持相耗，则事倍功半。

北京市长期以来都在调控人口。在第一、第二两个“五年”计划期间，北京市主要采取“大力减少城市人口，严格限制人口迁入”的人口政策来调控人口规模。从“三五”计划开始一直到“六五”计划，北京市通过严格控制人口迁移的政策来调控人口规模。

从“七五”计划开始，北京市明确阐述城市人口最大容量问题，在此基础上进行人口规模的调控。回顾北京市人口规模控制历程，在各个阶段的人口规划方面都有明确的目标。但是，这些目标一再被提前突破，北京市的人口规模不断膨胀，出现了“控而不制”的局面。

随着北京市规划的不断调整，人口调控规模也不断在调整，最新版的《北京城市总体规划（2016年－2035年）》提出将北京常住人口规模控制在2300万人以内。2300万人口的目标是否能够实现，关键是看政府与市场的作用力是否一致。

2018年北京常住人口的下降，主要是青壮年人口下降明显。2018年末，北京15-59岁（劳动人口）常住人口为1562.8万人，占72.6%。与2017年相比，15-59岁常住人口为1586.1万人，占73.1%。2018年比2017年减少了23.3万人。

这是北京市通过疏解整治促提升行动实施和武汉、郑州、西安、杭州等大城市“抢人大战”共同作用的结果，也正在政府与市场共同作用的结果。

就目前综合来看，北京市的各类优质资源依然位于全国城市之首，在北京努力工作获得成功的机会最多，所以对于人口的吸引力依然强劲。随着更多的城市对吸引人才力度的加大，北京对人口的吸引力会逐步减弱，但是这需要过程，短期内北京对外地人吸引力不会明显下降。

另一方面，北京在努力推进疏解整治促提升行动，一些与首都功能关系不紧密的产业及企业被疏解移出，就业机会也会随之减少，就业难度加大，人口流入北京的难度也会增加，北京人口规模不会像以前那样增长迅速。

如果人口调控更加严格，则人口规模就会下降，但要防止由于过多疏解零售、餐饮等企业而导致居民工作生活不便的情况发生，真正提升城市功能。

总之，北京市人口未来是否减少，是否会成为一种趋势，取决于政府与市场的共同作用。但只有深入研究市场，聆听市场的“声音”，调控政策与市场功能相互补充，人口调控才能取得成功，人口发展服务于城市功能定位也才能顺利实现。

（作者系中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、中国人民大学社会与人口学院教授）