政能亮丨政府当好“裁判员”背后的公平考量

文丨特约评论员 李文钊

“政府要把工作着力点更多放到事中事后监管上来，当好‘裁判员’，维护公平公正。”8月28日，李克强总理主持召开国务院常务会议时表示，按照党中央、国务院部署，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要任务。

从这次会议内容看，国务院今后将会把“放管服”改革的重心和重点放在监管体系建设上，以监管改革来推动简政放权和完善服务。监管体系建设也是进一步深化“放管服”改革的“牛鼻子”，更是“放管服”改革协同发展和整体推进的基础。

从2015年开始，总理先后5次召开“放管服”改革的电视电话会议。到目前为止，至少有36次国务院常务会议涉及推进放管服务改革的内容。

2018年7月25日，《国务院办公厅关于成立国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组的通知》发布，国务院决定将国务院推进职能转变协调小组的名称改为国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，作为国务院议事协调机构，这进一步为推进“放管服”改革提供了组织保障。可以预期，在接下来的几年，“放管服”改革仍然会成为国务院推进改革的主要手段和方式。

在“放管服”改革的三项内容中，“优化服务”的改革走在最前列，“简政放权”也进行了一系列探索，而“放管结合”方面还存在较大空间。与简政放权和优化服务相比，“放管结合”成为“放管服”改革的短板。这主要是由于监管并非一次性活动，它是一项持续性事业和系统工程，需要投入更多的时间和精力，才能够得以改善。

在简政放权和优化服务取得阶段性成果的同时，就需要政府通过完善监管体系建设，来让企业遵循规则，维护公平竞争，提升市场效率。事实上，监管体系建设也是高质量发展的内在要求，更是实现高质量发展的促进手段。

监管体系建设更是全国统一市场建设的保障。统一市场一直是市场经济的前提条件，它要求国家没有市场壁垒，产品、资金、服务和人员能够自由流动。统一市场的建设是实现高质量发展的基础，通过统一市场建设实现资源最优配置。一旦监管体系得以建设，实现各个地方的无差别化监管，就可以促进资源向高效率地方流动。监管体系建设完成后，所有企业在中国各地方都面临着同样水平和能力的监管时，企业就会将更多精力用于质量提升。

监管改革涉及监管依据、监管主体、监管能力、监管过程、监管方式和监管参与等内容，最终需要形成高效、公平、友好和可持续的监管体系，为高质量发展保驾护航，从而实现“放管服”改革的协同发展。

监管依据涉及监管规则和标准问题，它是一切监管的出发点，涉及对什么进行监管，如何监管等内容。无论是经济领域监管，还是社会领域监管，都涉及建立一套科学合理的监管规则和标准体系，让监管有规可循。

西方国家政府部门，尤其是中央部门，其核心职能是制定高水平的监管规则，通过监管规则来促使企业的自愿行动。同样，中国的部委要在监管规则科学化和合理化方面，发挥更大作用。什么样的条件之下，应该制定于过程的规则，什么样的条件之下，应该制定基于结果的规则？这些问题，都需要中央部委基于深入研究而出台合理的监管规则。科学合理的监管规则，可以增加企业的预期。

监管主体涉及监管责任的配置，解决谁来监管的问题。在监管主体和监管责任配置中，就会涉及纵向部门和横向地域之间权责的分配问题。例如，一些行政审批项目是由部委审批，部委是否应该承担后续监管责任？对于这些问题，就需要部委和地方政府在监管责任方面密切配合形成合力。事实上，随着企业规模的扩大，越来越多会存在跨地区、跨层次、跨领域的监管问题，对于这些复杂的监管责任和难题需要寻找合适的监管主体，配置好监管责任。

监管能力涉及监管主体是否有能力和水平来承担规则和制度赋予其监管职责，其核心要解决的是“上面放了，下面接不住”的问题。由于中国行政层级体系的设置问题，这使得越是在行政体系的上层，监管资源越多，但离监管对象更远。而在行政体系的下层，离监管对象更近，但却缺乏监管资源。监管资源的“错配”不利于监管效率提升，也不能够形成监管比较优势。这导致地方监管部门不能通过专业化来提升监管水平，上面监管部门不能通过科学化来提升规则制定水平。

监管过程涉及监管主体如何承担其监管责任，行使监管权力，能否公正监管成为考量监管过程的关键标准。监管过程的公平，意味着每一个监管对象受到监管的概率是一样的，同样一旦违反监管规则，会得到同样的惩罚。在监管过程中，需要处理多个监管部门同时对一个企业实现监管时，面临着企业的正常经营和应付监管之间矛盾。这就需要在监管方式方面进行创新，让企业能够减少合规成本。

监管方式涉及监管主体通过什么方式来对监管对象进行监管，如监管对象和监管形式如何选择，监管结果如何处置等内容。下一步，需针对监管对象和监管内容，进一步创新监管方式，以提升监管质量。

多元参与涉及如何发挥各类主体在监管体系建设中的作用，进一步降低监管成本，促进经济高质量发展。企业要在监管体系建设中发挥更多作用，其核心是“自我监管”机制的建设，让企业能够有自我监管的动力。

民众要在监管体系建设中发挥更多作用，其核心是“参与监管”和“互动监管”机制的形成，民众在接受企业服务和作为公正的旁观者时，能够成为监管的重要支撑力量。此外，还需要发挥社会组织、其他企业在监管体系中的作用。例如，格力集团对奥克斯空调股份有限公司生产不合格产品的举报，就是企业行使监管权的体现。（作者李文钊系中国人民大学首都发展与战略研究院副院长，公共管理学院教授）