政能亮丨如何破解随迁子女“入学不易升学更难”

文丨叶裕民 崔向升

“化民成俗，其必由学”。教育公平是社会公平的重要基础。中国自古就有尊师重教、崇智尚学的价值取向。不过，时至今日，义务教育领域仍有短板，其中一个便是进城务工人员随迁子女的教育问题——“入学不易，升学更难”。近年来，进城务工人员随迁子女的人数逐年上升，切实解决这一群体的教育问题，刻不容缓。

2021年的最后一次国务院常务会议，部署多方面举措，通过加强乡村教师队伍建设，保障进城务工人员随迁子女就学等，进一步促进教育公平。

2021年12月29日，李克强总理主持召开国务院常务会议，提出切实保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，坚持以流入地政府为主、公办学校为主，纳入当地教育发展规划和财政保障。严禁收取借读费、赞助费。

这一举措，为我国2022年积极推进新型城市化和促进市民化健康发展注入了关键动力。

进城务工人员随迁子女平等接受义务教育是民众的急切诉求

2013年中央城镇化工作会议明确指出：中国新型城市化的首要任务是促进农业转移人口市民化。在现实中，农业转移人口市民化的难点又在于子女就近教育和住房。我们在多次问卷访谈中，流动人口均把“随迁子女平等接受义务教育”作为第一诉求。

于2014年7月颁布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），明确提出：保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。

当前，进城务工人员随迁子女平等接受义务教育困难表现为两个方面：一是由于入学难，父母把孩子留在老家上学，这些孩子就是留守儿童，他们在家乡可以享受义务教育，但是不能与父母在一起，长期缺乏父母的陪伴和监护，缺乏理性的爱，缺乏安全感，与父母疏离，心理健康受到严重挑战，与父母在一起是他们的热切期盼；二是能够和父母一起进入到城市的孩子，一部分由于不能满足城市公办学校的复杂入学要求，难以进入公办学校享受义务教育，只能自费进入私立学校。

比如2019年某市H区规定非户籍儿童幼升小，需要“四证”：居住证明、居住证、务工证、全家户口本。其中每种证后面又包括若干条件或者证明，比如说租房的居住证明又包括房屋租赁合同（2019年3月1日（不含）之前签订的规范有效的）、房主房产证（原件）、房主身份证（原件）、出租房屋完税证明、《知情同意书》（房主签字）、水费电费天然气费电话费等（包括在此地址实际居住的相关票据和材料）、安全责任书等7个证明。

我国发达城市进城务工人员40-70%左右是在城中村非正规住区租赁住房，要办理齐全这些证明，实在是件很难的事情。另外，一些城市开始实施积分入学制，变相增加了进城务工人员随迁子女享受基础教育的门槛。

根据教育部网站的数据，2020年我国有流动人口子女2719.4万，其中随迁子女（流动儿童）占52.6%（1429.9万），留守儿童占47.4%（1289.5万）。在流动儿童中，有41.7%（1134.0万）在流入地享受义务教育，还有10.9%（295.9万）无法进入城市公立学校，他们在城市上私立学校接受基础教育。合计，共有占58.3%（1586万）的流动人口子女没有跟随父母在城市享受到公平的义务教育。

北京大学宋映泉老师和他的团队，2010-2015年连续5年跟踪了北京打工子女学校的1800多名初二学生，发现他们初中后受教育水平整体不高。高中（含职业学校）升学率不足40%（全国平均88.4%），大学升学率不到6%（全国平均40%）。私立学校教育质量令人担忧。

进城务工人员随迁子女平等接受义务教育是我国市民化的最大难题之一。孩子与父母能够“在一起”，成为千万进城务工家庭对美好生活最大的期盼。

依法保障全体青少年儿童受教育的权利是依法治市的应有义务

我国一系列的法律法规政策规划已经非常清晰地指出，应该保障全体青少年接受义务教育权利，农业转移人口随迁子女应当享有基本公共教育服务的权利。

《中华人民共和国宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”

《中华人民共和国义务教育法(修订案)》第二条规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”第十二条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”

《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出：推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。保障农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育。

《“十四五”规划》第八篇明确提出完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，调整城镇建设用地年度指标分配依据，建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。第十三篇提出“保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务”。

城市应当依法治理，需要全面贯彻落实党中央的决策部署，全面落实法律法规和《“十四五”规划》，把保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育落到实处。

地方政府落实随迁子女平等接受义务教育关键难点和建议

首先应该看到，随着我国新型城镇化战略的推进，特别是十八大以来，伴随着一系列“以人民为中心”相关制度创新，我国进城务工人员随迁子女平等接受义务教育得到较大发展。

“在一起”指数（指进城务工人员随迁子女与其子女总数之比——该指标由“新公民计划”提出）由2010年的30.95%上升到2015年的40.37%，进一步上升到2020年的52.58%，平均每年增长2.16个百分点；城务工人员随迁子女在公办学校接受义务教育的比例由2010年的24.5%提高到2020年的41.74%，平均每年增长2.32个百分点。

但是，当前进城务工人员随迁子女平等接受义务教育的水平和规模距离党中央的要求还有很大差距，也不能满足千万流动儿童对义务教育的需要。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：“2020年，农民工随迁子女接受义务教育的比重不低于99%。”与此相比，当前各地执行还有很大差距。

特别要指出的是，进城务工人员随迁子女平等接受义务教育水平各地差异很大，与经济发展的地区差异不一致的是：越是发达省市，进城务工人员随迁子女平等接受义务教育水平越低。根据卫健委中国流动人口动态监测调查数据，全国“在一起”指数最低的3个省市分别是上海市、重庆市、浙江省。“在一起”指数最高的3个省（市、自治区）分别是宁夏、内蒙和安徽。

如上所述，发达地区外来进城务工人员随迁子女平等接受义务教育在资金、用地、人员等微观要素需求已经有相关制度及其执行得到保障，那么问题在哪里呢？

我们认为有三大难题：第一，地方政府执政理念转型不到位，还没有把“以人民为中心”推进市民化落到实处，并没有尽全力去做这件事情；第二，我国行政管理制度的软约束。对于外来进城务工人员随迁子女是否平等接受义务教育并没有纳入地方政府新型城市化考核的关键指标，并作为约束性指标进行刚性管控，地方政府在执行中有弹性空间；第三，一个具体困难是：没有享受随迁子女义务教育的外来进城务工人员大部分居住在发达城市边缘区的非正规区域，这里新建正规学校难度比较大。

我们的建议如下：

第一，树立新理念，真正落实“以人民为中心”的城市治理理念，落实党中央、国务院的有关决策部署，把进城务工人员子女接受平等义务教育提高到培养社会主义接班人的高度来认识。

第二，把“在一起”指数纳入新型城市化约束性考核指标，地方政府完全有能力为外来进城务工人员随迁子女提供义务教育。

第三，在城市更新中面向进城务工人员随迁子女平等享受义务需求，分类规划建设教育资源。

（1）对于那些暂时不开展全面更新的城中村，必须要对其进行微更新，针灸式插入基础教育设施，快速推进住区内外来进城务工人员随迁子女义务教育均等化。

（2）对于有条件短期内进行全面更新的城中村，应当联动推进城中村更新和外来进城务工人员可支付住房供给，方法就是将补偿给本地居民的回迁房，扣除其自主部分之后用于出租的建筑面积，根据外来进城务工人员需求和支付能力规划建设成为可支付住房，实现巨大规模外来进城务工人员可支付住房的市场化供给，同步实现迁移人口家庭化（在一起），家庭生活社区化，地方政府按照社区常住人口配给公共服务，包括基础教育服务，逐步实现外来进城务工人员随迁子女义务教育均等化。

这是一个一举多得的城市更新方法，新市民得到可支付住房、基本服务和健康的社区生活，本地居民得到可持续资产性收入，政府可以把公共租赁住房成本降到最低，市场可以得到正常利润空间，土地资源得到最大程度的节约集约利用。

少年强则国强。外来进城务工人员随迁子女平等接受义务教育是我国社会公平正义的基础和前提，事关教育公平和民众切身利益，也是关乎到培养中国特色社会主义建设者和接班人的大事，也是适应我国城镇化发展、促进社会公平正义的必然要求。

人们也坚信，一个伟大的城市，应该具有包容、公平正义的伟大精神，应该懂得遵循社会规律，尊重民众追求平等自由的权利，应该充分认识到市民化是“人与城市共赢”的必由之路，应该自觉贯彻党中央、国务院精神，促进随迁子女在这里平等接受义务教育，张开双臂接纳外来进城务工人员及其随迁子女。

城市化是指通过“两个流动”促进两个转化的过程，即通过“空间流动”实现农村人口城镇化，通过“社会流动”实现边缘者阶层中产阶层化。城市化的本质内涵就是人的全面发展。如果说工业化的微观基础是企业的充分发展，那么城市化的微观基础就是全体人的充分发展。只有外来进城务工人员及其随迁子女在城市的全面发展，才能逐步形成与现代城市秩序相适应的精神价值和生活方式，形成健康和完整的社会性集体人格，成为富有创造性和创新能力的国民群体。

当前，我国发达城市和发达地区流动人口占就业总数的一半以上，他们遍布国民经济所有行业和领域，已经构成经济网络运行中无数的关键节点，作为就业者和创造者，作为经济人，他们已经履行了他们的功能和责任。但是作为社会人，他们却由于制度障碍被排斥在城市权利之外，由此极大地抑制了他们的人力资本积累和创造力，制约了城市就业队伍的整体竞争力，并构成我国内需收缩的关键原因。

能否建构外来进城务工人员及其随迁子女在城市的正常生活秩序，决定着作为现代化引擎的城市化，能否得以充分体现和发挥外来进城务工人员及其随迁子女的市民化，特别是首先满足其平等接受义务教育权利，这也是我国现代化必须跨越的门槛。市民化具有国家意义，具有长远意义。期待2022年在我国各大城市和发达地区可以高效落实党中央、国务院部署，让更多的儿童可以与进城务工的爸爸妈妈“在一起”，并享受平等的义务教育。

城市里日新月异的发展、赓续传承的事业，离不开可亲可敬的外来进城务工人员及其随迁子女。他们值得被城市“温柔以待”。（作者叶裕民系中国人民大学教授、首都发展与战略研究院学术委员会副主任、政邦智库研究员）

注：本研究得到国家社科基金重大项目“新时代非户籍人口市民化的系统解决方案研究（项目号18ZDA082）”资助。