政能亮丨给乱罚款戴“紧箍咒”，以良法促善治

文丨政邦智库研究员 王琳

国务院再出手整治乱罚款。10月20日召开的国务院常务会议审议通过了《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，拟一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。会议指出，严格规范处罚事项和罚款标准，是优化营商环境、降低经营成本的重要举措。要持续压减罚款事项，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要、可采取其他方式规范管理的罚款事项做到应减尽减。要严格规范行政处罚自由裁量权，加大对乱罚款的整治力度，完善协同治理和联合惩戒机制，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为，加大向社会曝光力度，防止各类惠企政策效果被削弱或抵消。

以罚代管、过罚失当等乱罚款现象由来已久，渐成顽疾。十余年间，从事前到事中到事后，从立法规制到执法监督到救济渠道，多措并举之下，行政乱罚款现象已得到极大遏制，文明执法、严明执法、廉洁执法呈好转之势。

然而去年以来，一些地方受疫情等冲击，经济不振，财政收入增长乏力甚至转头向下。加之土地财政风光不再，股权财政局面难开，为弥补财政减收，不排除有些地方政府又将目光锁定了“罚没财政”的老路。今年有媒体梳理了地方罚没收入规模及占比，引起广泛关注和讨论。尤其是一些地方罚没收入增长较快，引发群众关于罚款乱象重现的担忧。

乱罚款之乱，既在以罚代管、只罚不管；又在过罚失当，小过重罚。《政能亮》去年关注的“安徽拍黄瓜案”“陕西芹菜案”均曾引发舆论聚焦。以后者为例，陕西榆林一家个体户卖了5斤芹菜，被当地市场监管部门处以6.6万元重罚。直至国务院督查组介入调查后，当地市场监督局相关负责人方承认“芹菜案”确实存在问题，在处罚上过罚不当，并表示将更多通过责令改正、批评教育等措施，督促小微主体合规经营。

并不是每一起过罚失当的案件都能幸运地遇上督查组，系统解决、常态化解决的路径仍要回到立法－执法－监督－救济这个闭环。在源头上，国务院近年来在不断压减或调整罚款事项。如去年国务院在清理行政法规和规章中不合理罚款规定工作中，取消了公安、交通运输、市场监管领域29个罚款事项，调整交通运输、市场监管领域24个罚款事项。在近期公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》中，又取消和调整了一批不合理罚款事项，并对部分罚款规定根据不同情况增加不同的罚款档次，分类细化，降低了部分罚款事项的起罚数额和罚款数额。这些顶层设计，依行政法“公正性”与“合理性”这两大基础原则而展开并具象化，进一步规范了罚款事项，也规范了行政处罚中的自由裁量权，对于促进科学设罚、过罚相当、宽严相济有着重要意义。

在科学设罚上，对不合理的罚款事项做到应减尽减，指向的是“良法”。“徒法不足以自行”，“良法善治”的落点仍在“善治”。法律的生命力在于实施。应减尽减、约束裁量权主要解决的是立法层面的问题，但并未解决法律的实施及其实效。要让良法从“纸面上的法”转化为“行动中的法”，还需加大对乱罚款的整治力度，完善协同治理和联合惩戒机制，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为。

这次国常会特别提到，要“加大向社会曝光力度，防止各类惠企政策效果被削弱或抵消”。罚款虽是法定的行政处罚种类，但执罚不能以罚款为目的，更不能以罚款来代替管理和服务。“以罚代管、只罚不管”是典型的懒政，背后往往是目的导向的暗中敛财。如此简单粗暴的执罚，与人性化管理相悖，也走向了服务型政府的反面。

对行政相对人来说，遭遇乱罚款往往会产生不满、不公和挫败感。这些情绪又将导致对执法部门和执法人员的怨恨，进而对整个体制产生负面情绪。在管理效果上，乱罚款不但无助于恢复被破坏的市场秩序或社会秩序，反会导致违法行为的持续甚至加剧。

要确保“善治”，必须完善协同治理。这里的“协同”，不仅指行政系统内的部门协同或上下协同，更关键的引入外部监督，通过曝光乱罚款典型案例，让民众参与对乱罚款的社会共治。“严肃查处以罚代管、过罚失当等行为”不能仅停留会议要求上，它更应体现在及时向社会公开的严查个案上。作为法定行政处罚方式的罚款，可让违规者引以为戒，以儆效尤。严查并严厉追责乱罚款责任主体和责任人同样如是。

总监制：邹 明

监 制：高明勇

审 读：郑鑫屏