政能亮丨用“个案公正”来占领化解行政争议“主渠道”

文/政邦智库研究员 王琳

国务院总理李强5月24日主持召开国务院常务会议，听取关于行政复议工作情况的汇报。会议指出，要充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，认真贯彻实施新修订的行政复议法，抓紧修订行政复议法实施条例，进一步完善行政复议对履行法定职责不到位、程序违法、乱罚款等行为的监督制约机制。要以行政复议促进依法行政水平提高，推动行政复议更加便民，不断提升行政复议的效率和公信力。

《行政复议法》自1999年4月29日颁布以来，经历了2009年、2017年两次修正，去年又经首次全面修订，并于今年1月1日起施行。新法相较2017年版《行政复议法》，条数由43条扩充到90条，内容增加了一倍多。修订内容包含优化行政复议管辖体制，加强行政复议吸纳行政争议的能力，健全行政复议申请和受理程序，完善行政复议审理程序，强化行政复议决定及其监督体系等。其中不乏取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，扩大行政复议范围，增加申请复议便民举措，提出复议前置情形告知要求等重大变化。

每一次修法，都源于实践的推动。《行政复议法》大修也不例外。立法上强化“便民为民”，在提出申请、案件受理、案件审理等各个阶段丰富便民举措，方便行政相对人及时通过行政复议渠道解决行政争议，无疑有助于进一步推动行政复议便捷高效，从而更好发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。同时，从复议机关一方来观察，行政复议越便民，对复议工作人员的服务性要求就越高；行政复议越利民，对复议工作人员的专业性要求就越高。

无论是对行政罚款、行政赔偿有异议，还是对工伤认定、行政协议履行有不满意，每一宗行政复议案件的背后，都是行政相对人的利益诉求及其对公正的期待。行政复议能不能牢牢占领化解行政争议的主渠道，便利群众接近、运用这一法律武器，只是第一步。关键的一步还在于，行政复议能否让行政相对人得到公平，并让行政争议化解实现公正。

值得注意的是，尽管复议机关和作出原行政行为的机关，是不同层级的机构。但因为都在行政体系内，与行政诉讼相比，行政复议具有自律的特性。这次国常会也再次强调，行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决行政争议的救济制度，是推进依法行政、建设法治政府的重要抓手。

正因为行政复议是“自我纠错”的自律机制，相较作为他律的司法监督、社会监督、舆论监督等，要取得行政相对人的信任天然难度更高。“不断提升行政复议的效率和公信力”，恰恰说明，行政复议在强化效率和取信于民上，还有不少进步的空间。

如在管辖体制上，《行政复议法》刚发布时确立的是“条块结合”的复议管辖体制，即同级政府与上一级政府部门同时承担复议职能。也正因为复议管辖权的分散，不同办案机关不同复议人员在适用法律上，标准不同、尺度不一，“同案不同判”时有发生。这不仅容易导致适法的混乱，更可能影响公正的实现和行政相对人对行政复议的信赖。“信复议不如信司法”，进而“信法不如信访、信访不如信网”等现象明生暗长，也就见惯不怪了。

新法在复议管辖体制上取消了地方政府部门的复议职责，将复议管辖集中于政府。即以“块块管辖”（县级以上地方人民政府统一行使复议职责）为原则，以“条条管辖”（对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，仍向上一级主管部门申请行政复议）为例外。改革后的复议管辖权更为集中统一，不仅方便了行政相对人快速找准复议渠道，同时也大幅减少了地方保护和同案不同判的情况出现。

对于行政机关来说，行政复议不只是给行政相对人一个说理的主渠道，并以便捷、高效和低成本的方式维护自己的合法权益。行政复议的另一重要目标在于，通过进一步发挥层级监督的作用，有效纠治群众反映强烈的不作为、乱作为等问题，从而提高关系群众切身利益的重点领域执法质量，促进严格规范公正文明执法。行政复议之所以被上升到深化行政争议诉源治理的高度，正是为了既断个案，又跳出个案，通过个案去发现依法行政中的共性问题，促进系统整治和源头规范，更好服务法治政府建设，同时也避免同类行政争议反复发生。

随着行政复议制度诸多便民措施的顺利推进，国常会强调的“以行政复议促进依法行政水平提高”，“不断提升行政复议的效率和公信力”愈加显得重要。行政复议的所有优势，包括成本低、效率高、口径宽等，都必须也只能建立在实现公正的基础之上。唯其如此，行政复议才能牢牢占领化解行政争议的主渠道，诉诸法院方能成为守护社会正义的最后一道防线。

总监制：邹 明

监 制：高明勇

审 读：郑鑫屏