政能亮丨城市更新，重在机制“更新”

文/高明勇 政邦智库研究员

2025年首场国务院常务会议召开，不断升温的“城市更新”再次引起关注。

1月3日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，研究推进城市更新工作。会议指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。

从较长趋势看，目前常住人口城镇化率已提高到65.2%，步入城镇化较快发展的中后期，亟需转向全面提升质量、提升品质的新阶段。近期观察可见，“城市更新”越来越“热”，尤其是在政策维度，不断受到重视。2024年12月召开的中央经济工作会议指出，“大力实施城市更新”，“加力实施城中村和危旧房改造”。

当前，中国正在经历人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，而“城市更新”也正处于这一进程的关键节点。1950年代以来，日本、英国、德国、美国、新加坡等国家先后启动城市更新领域的制度建设。在中国，随着“实施城市更新行动”首次写入五年规划，“十四五”时期以来，各大部委先后出台多项政策文件和指导意见，国家发改委出台《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），迅速进入政策密集出台期。

2024年年底，全国住房城乡建设工作会议在北京召开，提出2025年要大力实施城市更新，谋划实施一批城市更新改造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，并鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。

会议明确，坚持“先体检、后更新，无体检、不更新”，建立城市体检和城市更新一体化推进机制。坚持问题导向，查找人民群众身边的急难愁盼问题；坚持目标导向，找出影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，体检出的问题就是更新改造的重点。

数据显示，目前全国已实施城市更新项目超过6.6万个，完成投资2.6万亿元。全国已完成78亿平方米的建筑改造，启动2900多个完整社区建设项目，更新改造了2600多个老厂区和老商业街区。

在此背景下，此次国务院常务会议的“亮点”是对城市更新机制的重视，“建立健全可持续的城市更新机制”，就近年来关于城市更新的关注与讨论，机制“更新”也成为重中之重。

机制“更新”，关键在决策机制。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。国常会指出，要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。国务院出台的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中明确，实施城市更新和安全韧性提升行动。决策机制“更新”，必然要求将问题导向和目标导向紧密结合，逐级细化措施，有效推动城市更新顶层制度执行落地。

机制“更新”，重点在联动机制。2024年，我国地级及以上城市全面开展了体检工作，形成体检问题清单5万多个、整治建议清单4万多个。在现实执行层面，对一些地方来说，主要是资金问题，显然，需要更为灵活的机制来调动各方的资金、资源与参与的积极性。有研究表明，目前“城市更新”仍处于起步阶段，“政府—市场—权利主体—公众”多元主体互动机制不成熟，精细化的治理机制不完善，尤其在新的形势下，需要进一步思考如何强化系统性更新理念和融合创新思维。国常会指出，要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。如此，激发活力，挖掘动力，也才可能更快形成共建共治形成城市更新合力。

机制“更新”，抓手在激励机制。国常会指出，“要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。”就近年各地情况看，不少城市也逐渐在探索中形成各自特色。比如深圳，早在2009年出台颁布了国内首部城市更新政府规章《深圳市城市更新办法》，2021年出台首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》。比如重庆，2022年4月发布全国首部城市更新技术导则，以“定内涵、搭流程、守底线、引方向”为主线，细化了城市更新的工作内容、规范工作流程。比如北京，《2023北京城市更新白皮书》中提到，“片区化+综合性”是城市更新的重要方向和趋势，有利于统筹资源、由零化整，发挥专业化、规模化效益，做到整体更新、综合运营。2024年，财政部发布了《2024年城市更新行动评审结果公示》，首批15个城市获得财政部的支持，以实施城市更新行动。

稳步有序推进城市更新的可持续化，需要持续创新，积极尝试，及时监测，健全机制，行稳致远。

作者系政邦智库理事长，凤凰网政能亮总编辑。

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