应审尽审，审计应当好公共资产“守门人”

据新华社报道，“努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”习近平总书记5月23日主持召开中央审计委员会第一次会议，审议通过了《中央审计委员会工作规则》等文件，并发表重要讲话。

习近平强调，要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。同时强调，地方各级党委要加强对本地区审计工作的领导。

今年5月以来，各地在审计领域的举措不胜枚举。

吉林省审计厅出台《关于强化审计整改工作的实施意见》，通过坚持把“揭露、处理问题”与“纠正整改”放在同等重要位置，加大跟踪督改、公开促改、约谈问改的力度，强化审计整改工作，促进审计整改工作取得成效。

5月21日，河南省长到省审计厅调研，听取全省审计工作汇报，就防范化解地方政府性债务风险进行座谈，强调把好依法审计监督关，当好公共资产“守门人”。

“审计就是国家财产的‘看门狗’。”审计署前审计长李金华喜欢用这个通俗而形象的说法。李金华说，这不是他的发明，他是从德国前审计长扎威尔伯格那里学来的。凡使用财政资金的部门和单位，均须接受审计监督。一旦发现问题，“看门狗”须果断发声，以便相关部门迅速介入追责。

十八大以来，中央高度重视财政工作。十九大报告亦强调加快建立现代财政制度。 

现代国家需要现代财政制度，现代财政制度的特征之一是法治财政。法治财政的核心是将政府的财政权力关进由立法制定的法律的笼子里，受公众的约束和监督。

财政权是现代国家的核心权力。由于人类的公共需求在规模和结构上都会随社会的发展而不断扩展，而财政是满足人类公共需求的保障，因此，财政权在现代社会的不断扩张是人类社会发展的必然趋势。作为一种公权力，财政权的扩张同样会给公众带来私权力受到侵犯的风险。如何控制和约束日益扩张的财政权，使之更好地服务于公众是现代社会必须解决的问题。

法治财政包含两个要件。一是制定良好的法律，二是执行良好的法律。如何才能制定出良好的法律？财政法律是指由立法机构通过的，对政府财政行为进行规范约束的法律法规，而非政府内部的管理规章。

由于现代社会是代议制社会，代议制社会中的立法机构是由代表民意的代表组成的，因此，立法机构通过的法律可视为公众同意的规则。现代国家约束政府公权力和行为，包括约束财政权和财政行为的规则，应由体现民意的立法机构制定。为保证制定的规则成为良法，立法机构在制定规则的过程中，应广泛征求民众意见，并遵照公平正义原则。

在拥有良好的法律制度的情况下，法治的实现还需要对良好法律的严格执行，即良好的执法。良好执法的关键是建立有效的外部监督，即公众及其代表对政府的监督，而非政府内部的监督。对外部监督而言，建立必要的监督机制固然重要，但监督主体缺乏监督所必需的信息则会导致监督机制空置，因此，财政信息公开是财政良好执法的前提。

当前我国正处于向现代社会的转型时期。法治财政的建设也快速提上议事日程。但应该看到，我们距离法治财政还有相当大的距离。

首先是财政立法严重不足。据统计，我国现行的财税法规共计约21695部，其中法律类113部，占比0.52%；行政类规章包括地方与部门规章、司法解释、行业规定等，占比高达9 0 %以上。我国18个税种，只有3个税种有法律规范。规模较大、种类较多的非税收入还没有法律规定。

现有财政法律也还存在不足。比如，新修订《预算法》赋予行政部门较大的预算调整权。在预算执行过程中，财政资金在部门之间、支出的功能分类和经济分类之间的转移都无需报立法机关批准，而由行政部门自行裁量和决定，这会大大降低预算的法律性。

财政信息公开程度还较低。虽然近年我国的财政透明度在各方的努力下取得了令人瞩目的成绩，但仍不能满足法治财政的要求，从而导致外部监督无力。

在财政透明度较低、缺乏有效外部监督的情况下，财政过程就显得神秘，执法的效果就无从得知。

建设法治财政首先要从财政立法入手。不仅要建立涵盖所有财政基本问题的统领性法律，还要建立覆盖政府所有具体财政行为的单项法律，形成控制和约束政府财政行为的财政法律体系。其次，立法过程要广泛征求公众意见，对法律条款进行充分讨论，这是形成良法的必要前提。最后，按照现代财政制度的要求提高财政透明度，并建立强有力的外部监督控制机制，为财政法律的实施提供保障。

（作者系上海财经大学教授）