看不见的城市⑫：【折叠之城】治理城中村需要包容性管理

【编者按】城市是什么？主政者、规划者，建设者，居住者，迁徙的异乡者，游览的观光客……相信答案五花八门。无论答案是什么，有一点可以肯定，城市是承载许多人生活与梦想的所在。这里面，有快乐，有希冀，有追求，有梦想，有苦痛，有委屈，有遗憾，也许你在城市生活多年，可是你真的认识你的城市吗？或者说，你看见了城市的一部分，而城市更多的面孔是你所未曾看见的。

就像意大利作家卡尔维诺在《看不见的城市》中所说：“城市就像一块海绵，吸汲着这些不断涌流的记忆的潮水，并且随之膨胀着。……城市不会泄露自己的过去，只会把它像手纹一样藏起来，它被写在街巷的角落、窗格的护栏、楼梯的扶手、避雷的天线和旗杆上，每一道印记都是抓挠、锯锉、刻凿、猛击留下的痕迹。”

2017年，“城市”正在发生剧烈变化，科技让城市迈向“智慧”，互联网金融让城市出现“无现金”，雾霾成为主政者必须面对的考验，一场大雨拷问城市“看海”……就以首都为例，北京的城市总规划千呼万唤始出来，雄安新区横空出世，通州副中心热火朝天，“折叠”也成为北京的另一种现实。

临近岁末，凤凰网评论部推出“看不见的城市”系列评论，为现实的城市把脉，为理想的城市发声。

文丨特约评论员 叶裕民

近来，治理城市的死角，成为了诸多城市治理过程中的一大难题。北京大兴的一场大火，在清理违章建筑的同时，也让更多居住在这里的外来务工人员遭遇了同样的“清理”。

大城市城乡结合部以其“三低一高”（土地利用低效率、居民收入低水平、产业发展低技术、所在区域面积占建成区比例高）特征，成为新时代大城市人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾冲突最为激烈的区域。如何尊重规律，以人民为中心，破解大城市城乡结合部现代化发展难题，是我国所有大城市最急迫的战略任务。

党的十九大报告中明确提出：“从现在到二○二○年，是全面建成小康社会决胜期。”十八大以来，我国全面实施精准扶贫战略，为我国欠发达乡村地区的贫困居民提供“到村、到户、到人”的精准扶贫，为最困难群体提供了全面实现小康的制度保障。

然而，很少有人关注到我国另一个巨大的群体，这就是城市农业转移人口群体，特别是远距离跨省迁移到大城市的农业转移人口。

2015年我国有农民工2.77亿，其中接近1亿人居住在100万以上大城市，而其中的40%-70%居住在城乡结合部的城中村和城边村。他们居无定所，夫妻子女常年不能相聚，社会保障参与率低，职业培训严重匮乏，长期感受社会漠视，对未来缺乏预期。他们长期被居住、就业、教育、疾病、自尊等基本生存问题所困扰。他们不仅生活在城市的地理边缘，更是生活在城市的社会边缘。

几十年来，我们“以城市为核心，以增长为导向”的排斥性城市管理，长期把两类农民排斥在城市现代化进程之外：一类是地处城乡结合部村庄的本地农民，一类是进入城市就业和工作的农业转移人口。本地居民拥有宅基地和村庄的集体土地，低成本提供土地和住房是他们唯一谋生和致富之路。农业转移人口在劳动力市场上有竞争力，但是低工资决定了他们不能进入城市社区生活，到城乡结合部找寻低成本生活空间是他们唯一的落脚机会。于是，他们共同合作，创造了不同于中心城市的生态链条：城中村居民宅基地非法建设低成本出租屋，服务于低工资水平的农业转移人口。

道格•桑德斯在《落脚城市》中以事实证明，任何发达国家的大城市都有“落脚城市”，即非正式社区。不同之处在于，发达国家由于建构了公平的社会流动渠道，落脚城市的功能是“中转站”，是为进入城市打拼人群提供暂时栖居地。一旦他们通过努力进入到城市主流阶层，就会离开落脚城市进入正式的城市社区。而我国长期实施排斥性的城市管理，导致城中村规模不断扩大和矛盾不断积累。以至于形成我国特有的“新二元结构刚性”，也成为我国大城市现代化发展的最大障碍。

治理城中村，要从源头抓起，问题导向是公共治理的基本逻辑。要在大城市建立外来人口“二二四二”的可支付健康住房供给机制：20%高收入外来常住人口自行购买或租赁住房；20%中低收入单身者居住企业或开发区的职工宿舍；40%中低收入者通过包容性城中村改造，租住农民提供的合法的可支付健康住房；20%低收入者依赖政府的公共住房。最大限度降低特大城市市民化的公共成本，变排斥性管理为包容性管理。

学习台湾“市地重画”经验，建立多元合作的城中村更新模式。政府主导，制定规则，贡献出高品质城市需要的公共用地和资本运作土地，根据平均利润计算融资地块利润率，让企业赢得平均利润。在市场上形成村庄与村庄之间、村庄与企业之间、企业与企业之间多元竞争格局。利用市场机制平衡本地农村居民和企业家合理利润空间，消除钉子户和超额住房密度。

依托健康住房实现人口迁移家庭化，家庭生活社区化，以社区为载体实现基本公共服务均等化。一旦实现大规模农业转移人口由城市边缘者阶层逐步发展成为中产阶级阶层，中国便建成了以中产阶级阶层为主体的现代城市社会。

十九大报告指出：“加快农业转移人口市民化”。以城中村合作更新为抓手，同步利用市场力量为农业转移人口提供可支付健康租赁住房，是我国大城市实现农业转移人口市民化的必由之路，也是推进城乡结合部与中心城区协同实现现代化的必由之路。(作者系中国人民大学首都发展与战略研究院研究员)

附专题链接：2017年终策划：看不见的城市丨凤凰网评论