林双林：应给地方债务划定一条明确的警戒线

近几年PPP机制被引入基础设施建设中来，大量民间资本进入公共服务领域。但是现在PPP却越发异变为地方政府的债务，去年以来中央开始严控地方债务。那么应该如何处理地方政府的高额债务？中央和地方的财政权利该如何平衡？地方政府又该如何提高本地区的竞争力？凤凰网《政对面》第16期对话北京大学国家发展研究院教授、北京大学中国公共财政研究中心主任林双林。

以下是《政对面》对话林双林实录精编（一）：

政对面：一直来，关于PPP的讨论都比较火热，包括财政部近期PPP项目库的清理情况公布之后，其实外界的一个反映就认为，整个清理的力度是超出之前预期的，没想到这一轮的清理力度会这么大。如何来看待这一轮的清理，同时如何让PPP步入一个规范可持续发展的阶段，你怎么来看待？

林双林：PPP，就是指吸引民间投资进入基础设施建设。中国这几年地方政府债务很高，现在基本上快达到GDP的35%，所以中央政府这几年加强了对地方政府债务的监管。地方政府发债速度放慢了，或者是向银行借款的速度放慢了，那这基础设施建设怎么搞呢？就想到了吸引民间资本进入基础设施建设。

但是最后发现PPP有很大的问题，就是民间资本一般不愿意进入基础设施建设，因为投资大，回报期长。有的地方政府为了吸引PPP项目，就给民间资本做担保，实际上这个民间资本贷的款就成了地方政府的债务一样，所以国家就开始控制PPP。PPP项目现在已经很多了，但落地的没有那么多。我们现在要把这个PPP落到实处，要真的吸引民间资本进来，而不是地方政府替民间资本和私人资本担保。

政对面：您刚刚谈到地方政府的地方债占到GDP的35%左右，这样一个水平放到历史的维度来看的话，是不是已经达到最高的水平了？这样一个估值的话，你认为未来会有什么样的潜在风险？

林双林：这个数字已经是很大了，包括地方政府负有偿还责任的，担保的，或者负有救助责任的，所有这些加起来是历史上最高的。1996年的时候地方政府债务才占GDP3%，后来越来越多了，美国地方政府债务也没有达到这么高的水平。

另外，地方政府债务呈现出地区间不平衡的情况，像广东、江苏那一带地方政府债务比较小，然而像贵州和青海地方政府债务特别高。所以现在应该采取的办法是有一些地方不允许借或者少借了，有一些地方还要放开，国家应该制定一条债务警戒线，超过的话就得少借一点，如果是在这个线以下，就是说可能还有发展的余地，不要一刀切。

政对面：有人预计在2018年会出现一波违约潮，不光是企业，金融机构等等，还可能会出现包括地方政府的违约潮，对此，你有什么看法？

林双林：中国的地方政府违约不太可能。因为地方政府信誉还是高的，另外地方政府拥有大量的国有资产，所以说地方政府还是有能力还款。此外，地方政府债务也不能完全怪地方，中央政府也有责任。比如说之前的4万亿投资计划，要让地方政府要配套，但地方政府又没有税收立法权，所以就只能在外面借款。我们有一种错觉认为地方政府的债务是因为中央政府的收入，中央政府在财政收入里拿的太多。其实地方政府的债务都是在预算以外形成的，而不是预算以内。

图左为凤凰卫视主持人胡玲，图右为北京大学国家发展研究院教授林双林

预算以内，中央政府都给填补了，所以预算内地方政府的账是平衡的。但是为什么有地方债呢？是因为地方想自由地发展，利用融资平台去贷款来搞基础设施建设，而且规模相当大。这些年来财政实际上是分权，80年代以来就给地方政府自主权，让他们创收，财政收入可以自己用，所以有很多预算外的收入。90年代初的时候，预算外收入就比预算内的多了，那时觉得乱收费不好需要控制收费，再到2011年由费改税，就把这个预算外收入去除了。其实地方政府始终是有自主权的，虽然说在1994年时，我们表面上看起来是财政又集权了，中央政府拿了很多，这只不过是在预算内，拿了以后还返回，可能说这个返还过程中效率不高，但在预算以外还是有大部分收入的。

预算之外的收入，过去是乱收费，后来就是基金，基金现在被纳入预算了，这也是很大的一部分，其中主要是土地出让金。第三部分，就是地方政府的债务，地方政府通过融资平台向银行贷款来做基础设施建设。中国地方政府的投资是相当大的，预算以内本来就有很大的一部分用于经济建设，中国的预算规模已经不小了，征的税也不少，再加上预算以外，土地出让金这部分和贷款，这个规模相当惊人。

政对面：照着这种情形发展的话，2018年对于有的地方政府来说日子就不太好过了，一方面，防风险、调杠杆已经从金融机构蔓延到了地方政府，因而他们现在钱不好拿了，包括房地产还有基础设施建设等方面，似乎地方政府也开始捉襟见肘了。如果进一步发展的话，对今年中国的总体经济会造成什么样的影响？

林双林：过去给地方政府很多自主权，现在我们对地方政府增强了控制力度，比如审计署从2011年就开始审计控制他的债务，所以当前借债也受到限制了。另一方面，土地出让金，卖地也不像以前那么好卖了，乱收费也没了。如今我们面临的问题是给地方政府自主权这个度如何把握，中国经济就是这样，给了地方政府自主权有助于他的发展，经济发展之后容易出现一放就乱的情况，但现在又有点一管就死的趋势。

实际上，中国经济这一波下行有各种各样的原因，如果从财政角度来讨论的话，主要就是地方政府被限制了，所以现在怎么能够给他像以前那种自主权，收费、土地出让金，再加上从银行贷款搞基础设施建设，归根结底就是怎么让地方政府能有活力。

比如通过税制改革给地方政府多让一部分税，中央政府少拿一点，以增加其积极性。或者是有新的税种出来，让地方政府能够有自己的财政收入，做想做的事情。总之，我的看法是应该要多给地方政府一些自主权。