聂辉华：政商关系排行榜让地方政府有了对标

2018年，人民大学国家发展与战略研究院根据国内外政商关系的理论和相关文献，从“清”与“亲”两个角度对国内285个城市的政商关系进行了系统的评价和分析，并发布了《中国城市政商关系排行榜（2017）》，这份报告带给我们最大的启示是什么？中国政商关系未来有何走向？“僵尸企业”长期存在，今后该如何妥善处理？凤凰网《政对面》第22期对话人大国发院常务副院长聂辉华教授。

以下是《政对面》对话聂辉华实录精编（一）：

政对面：2018年2月份，你们人大国发院发布了《中国城市政商关系排行榜（2017）》引发了社会的普遍关注。这份研究报告出炉的背景是什么，为什么做这样一份报告专门评估城市之间的政商关系情况？这份调查报告有哪些部分是特别值得一谈的？

聂辉华：十八大以来，中央非常重视改善营商环境和建立新型政商关系。2016年习总书记在全国两会期间提出建立亲清政商关系。2017年7月，习总书记在中央财经领导小组会议上又提出要建立稳定、公平、透明、可预期的营商环境。事实上以放管服为抓手的营商环境建设一直是本届中央政府最着力的工作之一。所以在这个背景下，作为国家高端智库的人大国发院，最主要的目的就是用学术研究，为国家献计献策，通俗说就是急国家之所急，想国家之所想，所以我们当时就想到做一份城市级别的政商关系排行榜。

这是全国所有城市级别的排行榜，也是全国第一份。其中总结出几个结果应该引起重视。第一,我们发现前五名分别是东莞、深圳、上海、北京和广州，以南方城市为主，也就是说南方在政府为企业服务（亲近）方面做的比较好。在清白方面，南北城市平分秋色，这个结论符合直觉，但是之前没有系统地研究过。第二，通常情况下经济越发达的地方，营商环境或者政商关系的评价更好。第三，从地区来看，东南沿海相对更好。第四，从城市级别来讲，越高级别的城市，政商关系越好。第五，在清廉方面，一些偏远地区、中小城市，也可以做得比较好。

排行榜发布之后引起了很大的反响，因为总共涉及285个城市，很多地方政府都来找我们要电子版，中央也来电询问。排名靠前的特别想找我们，排名比较靠后的更加想找我们。

政对面：这样一份调查报告涉及的是比较敏感的政商关系。在整个调研过程当中，遇到最大的难点是什么？

聂辉华：最大的困难主要是数据收集。我们首先有三个数据来源，一个是官方的统计资料，第二个是第三方的评估数据，第三个是我们通过网络爬虫的方式，从网上获取的大数据。有些指标很难度量，比如如何度量亲近？我们选了一个指标，是地方主要领导去企业调查和视察的次数。因此我们要收集全国所有地级市以上的党报党刊，计算有关领导报道的次数，但是有的地方报道不全。

图左为凤凰卫视主持人胡玲，图右为中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华。

另外，比这更难的是清白度量，也就是度量地方是清廉还是腐败。我们主要考虑两个方面，一个是使用被查处官员的数量占全部公务员的比例。第二个是我们使用了一种特殊的“百度腐败指数”，这些指标都有争议，但是实在没有办法。

因为这个议题比较敏感，原本出版社答应出版，也拿到书号，但是中途被紧急叫停，所以最后这份非常有影响的报告是以电子版方式在网上传播的。

政对面：报告发布后，你觉得传播效力如何？在未来，你希望这份政商报告持续做下去吗？

聂辉华：首先它的影响确实非常大，我始料未及，以为只是一个学术界做的评估，应该不至于影响别人什么，但是我发现很多地方政府一定要来找我们，还有个别非常大的城市，他们的市委书记在会上发火，说为什么我们没有进前十？还有人通过校领导找到我们，所以我们压力还是蛮大的。但是我觉得，作为非常重要的第三方评估的内容，我们一定会继续公正、客观地推进的。

政对面：其实我知道你们已经在为2018年新的排行来做资料收集了，相比2017年，在哪些部分你们做了更新和改进？

聂辉华：我们现在还没有拿出完整的报告，所以我不能肯定哪些方面要改进，但是大家提到的有些争议的地方，我们可能会做些调整。比如清白指数的度量，这个数据确实比较敏感。另外有人反映，他们所在的城市的地位跟直觉上的地位不一样，我们也会检查一下数据是否有问题，并且做一些修补的工作。

政对面：地方政府或者民企，哪一个更加关注这份报告？ 你觉得这份报告带给我们最大的启示是什么？

聂辉华：最关注的主要是地方政府，因为涉及到地方政府的政绩。还有一个原因是国务院很重视，国务院已经决定由发改委牵头，先在20个城市试点推广第三方营商环境的评估，所以这个评估报告带有半官方的性质，或者说会在很大程度上影响他们营商环境的得分，所以他们高度重视，这是我们始料未及的，我们从来没发布过这么受到地方政府关注的报告。

对地方政府来说，通过这份报告可以对标，可以知道自己跟目标城市的差距。有的地方政府一定要让我们出具一个深度的报告，分析它与对标城市的差距在哪些方面，相差多少以及如何改进。对于企业投资者来说，通过这份报告可以知道哪个地方值得投资，或者投资环境比较好。另外，对于学术界来说，因为以前没有这样的基础数据，所以很多人表示，以后要在学术研究中引用这份数据。

政对面：在285个城市中，哪些城市的数据是让你大跌眼镜的？

聂辉华：举个例子，在报告里，广州排在第五，但是听说当地一些干部很不满，因为他们觉得应该进前三。另外，贵州在省份排名中比较靠前，按照它的经济水平，排名应该是中后的，但是实际上它的排名在中上。还有个别城市，比如邢台，是北方城市中除了北京，唯一进入前十名的，可能大家觉得有争议，不过这只是某一年的数据。在这里我需要强调的是，大家的感官可能是累积了多年的印象，而我们只取一年的数据，所以对我们的排行榜要宽容一点。   

政对面：而且报告里显示东莞市排第一，甚至超过了深圳。你认为东莞的哪些部分是特别值得我们进一步思考的呢？

聂辉华：我印象中是在企业登记注册方面，主要是放管服方面做得比较不错。东莞排名靠前，可能是因为经济转型让他们压力比较大，所以政府这方面特别着力。但是由于深圳没有这个压力，而且觉得自己在各方面综合实力遥遥领先，所以在服务中小企业方面相对东莞可能没有那么用心。不过深圳也做得很好了，排在第二，上海排第三。我还对贵阳的印象比较深刻，它在电子政务方面加分很多。

政对面：最近看到国家领导人相继对于民营经济这样一个处境困难去表态，强调民营经济在整个国民经济当中的地位问题。我想问问您是什么看法？

聂辉华：在某些方面存在一些对民营企业的歧视，这个问题相对比较复杂，学术界也有争论。对民营企业有所有制歧视和规模歧视，因为民营经济本身就是中小企业为主，那么从银行的角度讲，发给一个大企业和小企业一笔贷款的成本是差不多的，那如果你是银行，你会怎么做呢？你会选择发给大企业。银行没有雪中送炭的义务，它只做锦上添花的事情。所以这在一方面反映了中小民营企业本身的困境。如果民营企业是大企业，比如是百度、京东，那么就不存在融资难的问题，所以这两个问题是叠加在一起的。

但外一个问题是我们国家在融资制度和金融体制方面，确实不够完善。比如过于依赖间接融资，直接融资比较少。基本上企业都是从银行贷款，而难以做股权投资，因为你根本不清楚民营企业的资信情况，银行也是如此。中国的民营企业这些年发展迅速，但是体制跟不上成长的步伐。举例来讲，绝大部分中小民营企业，没有规范的账本，没有好的财务体系和风控体系，很难让银行能够放心地放贷。所以，这些问题有市场经济体制本身不完善的原因，有部分政策的原因，也有经济下行的原因。

政对面：在当前反腐高压形态下，部分干部中出现“不能为、不想为、不敢为”的现象，很大一部分是面对民营企业的困难、呼声、求助不敢作为。造成这种现象的根源是什么？如何看待在这样的情况之下，未来中国政商关系会有何走向？

聂辉华：官员的不作为或者懒政怠政现象确实比较普遍，我觉得比较深刻的原因是，十八大以来，央地关系以及国家治理模式发生了调整，但是相关配套的激励措施和官员的心态也没有跟上。过去是干一点、拿一点、分一点，现在是干活可以，但是要拿钱、分钱就不那么容易了。明面的激励没跟上，隐性的激励被砍断了，所以很多人就觉得干活没有动力，因此出现了官僚主义、形式主义。

在这种现实情况下，我觉得最主要的是各种体制改革要跟上。比如我强调要加强对公务员队伍的激励，因为我相信大多数官员，既然选择了公务员这个职业，还是想干事的。如果他不想干事，不敢干事，可能还是因为束缚太多，担心太多，所以我觉得在公务员的激励体制方面要做改革，这也应该是改善营商环境的重要的部分。现在我们讨论改善营商环境，更多的是放在放管服方面，也就是放权，管放结合，加强服务。但是对于提供这些服务的主体，也就是供给侧，公务员队伍的奖励激励，并没有放到特别高的高度，我觉得这是下一步改善营商环境应该特别重视的方面。

政对面：对于公务员的激励措施，有些什么样具体的建议呢？

聂辉华：我有几个不太成熟的看法。第一，公务员的工资要进行适当的调整，现在公务员的工资基本沿袭了公务员法的基本方案，好多年没有太大调整。但是在别的国家一般来说都要根据通货膨胀率，或者是根据市场行情做些调整。比如新加坡的公务员，有些特殊的算法，参考企业高管的薪酬来浮动。我们没有这样的法律法规，要是通货膨胀了，或者是别人的收入提高了，公务员的却没有提高，就肯定会有一些怨言。

第二个是在考核激励方面也要改善，现在某些方面过于强调行政督导式的高压治理，比方说有巡视、巡察、第三方评估、检查、审计、监察和各种督导小组。公务员本身就是风险规避的，所以这样的高压问责机制，短期内可以，长期内不行。我们需要建立可持续的问责机制，要建立法治化的问责机制。

第三个方面是，我们的政府有权力清单，官员也有权力清单，但是现在有一个问题可能大家忽略了，就是我们的政府总体来讲是无限责任政府。但是具体到每一级政府，每一个官员，他应该承担有限责任。可是我们现在是让官员和地方政府承担无限责任，这个地方所有的事他都负责，如果一个人承担无限责任，每天想着避免风险的话，也就不会有创新，因此也不敢去放手进行改革试点。所以不管中央发多少文件，只要你该承担无限责任，就会出现激励不相容的情况。按道理讲权利和责任应该是对等的，我们不应该让官员承担无限责任，我们要改变这种治理的理念，不能什么东西都依靠政府，我们建立一个法治社会，需要公民力量的成长，包括公民自觉性。

第四，要确定政府和市场的边界。地方政府或者是某些官员的手伸的太长了，原因就是因为，我们的政府和市场的边界不清楚，没有明确的方向性规定。十八大三中全会指出，让市场在资源配置中起决定性作用，和更好发挥政府作用。但是主次怎么决定？两者的逻辑关系是怎样？我觉得如果不明确主次关系，可能会给个别人和个别地区，制造了机会主义。我认为政府干预的前提是：第一，市场确实失灵了；第二，政府确实在某各方面比市场做得更好。