叶裕民：解决“大城市病”的维度与成都经验

城市的发展影响着国家现代化进程。随着备受瞩目《北京城市总体规划（2016—2035）》的发布，北京市进行了新的定位，背后蕴含着怎样的意义？与此同时，目前已确定了九个国家中心城市，这些城市有哪些成功的发展经验？作为国家级智库，中国人民大学首都发展与战略研究院(以下简称“首发院”)对城市的发展和治理中遇到的难题，又有哪些新的建议？凤凰网《政对面》第26期对话人大首发院执行院长、公共管理学院教授叶裕民女士。

以下是《政对面》对话叶裕民实录精编（一）：

政对面：你的研究方向是城市规划与治理领域，所以特别想问一下关于你对北京市总体规划的看法。北京市的总体规划不仅是全国瞩目，而且也备受世界瞩目。之前发布的《北京城市总体规划（2016—2035）》，为北京做出了新定位，除了政治中心、文化中心，又增加了国际交往中心和科技创新中心。对此，你如何看待该这些定位？这次的定位对北京的未来发展有什么影响？

叶裕民：北京市我国的首都，必然是政治中心，其实政治中心和文化中心的定位在新中国成立后1954年的北京市第一轮总体规划中就提出了，时至今日再次强化是有历史延续性的。国际交往中心其实也不是最新提出的，早在1992年的城市规划中就提出了国际交往的功能。科技创新中心是在这次的规划中提出来的。北京的这四个中心功能，可以说既有历史继承性，又有根据时代发展不断完善的创新性。其实所有的首都必然是政治中心和国际交往中心，文化中心和科技创新中心则是因为北京的文化资源和科技资源优势使然。北京是历史文化名城，是中华民族文化源远流长的见证，有着三千年的建城史和近九百年的建都史，同时又与时俱进，传统文化与现代文化交相辉映，所以它必然是中国的一个文化中心。

客观地看，北京是全国甚至是世界的高科技人才聚集地。世界五百强企业中有60%在北京设有分中心或在北京投资，80%的央企的总部设在北京，全国100多所211工程高校，25所位于北京。北京“独角兽”企业数占全国总数一半，相关企业的总营业额也占“独角兽”企业总额的一半以上，所以它的创新能力很强，必然成为新时代引领中国以创新推进发展的前沿阵地。通过新总规的实施，北京科技创新中心的功能会越来越强，将逐渐吸引更多中国的、世界的一流创新人才，北京将建设成具有世界影响力的国际创新中心。

政对面：科技创新不仅会带动国家的发展，同时也推动世界的进步。你刚才也提到北京具备科技创新方面的优势，那么你觉得要打造科技创新城市北京还要具备哪些因素？

叶裕民：在疏解非首都功能的背景下抓经济社会发展，保持首都经济社会的活力，唯一出路在于创新发展。北京作为创新中心集聚了大量的人力资源，北京又是国际交往中心，可以通过互联网技术形成世界创新网络的重要节点，为创新人才和企业提供良好的发展环境。创新是北京的优势所在，必须把创新摆在全局的核心位置，以“三城一区” 为主平台，推进全国科技创新中心建设。力争在国家重大战略产业的核心技术、核心设备上取得突破，培育一批具有全球影响力的创新型企业，着力打造具有全球影响力的科技成果转化承载区、技术创新示范区、深化改革先行区、高精尖产业主阵地，形成以创新为引领的现代化经济体系。

政对面：目前国家已经确定了九个中心城市，中心城市对于国家城市化建设以及深化改革有什么意义？九个中心城市位于中国几大区域，你能否以其中一个中心城市为例，介绍一下中心城市是如何促进区域内经济整体发展和提升的？

叶裕民：国家进入了一个新型城市化的时代，城市是国家现代化发展的龙头。国家中心城市是城市中最有竞争力的城市，是引领中国未来新型工业化和新型城市化的桥头堡。它们通常具有优越的区位条件、雄厚的经济实力、丰富的人力资源，良好的国际交往功能，可以带动更大区域的发展。同时，中心城市的发展也是我国新型城市化的综合改革的先锋城市，各自在经济、政治、文化、社会、生态等各领域开展了系统性制度改革的创新性探索。

图左为凤凰卫视主持人胡玲，图右为人大首发院执行院长、公共管理学院教授叶裕民。

其实，九个中心城市各有特点，无论是对各地区还是对全国的发展，都有重要的示范带动作用。以成都为例，成都是国家中心城市中比较独特的一个，它的独特性在于它的区位和后发优势。成都位于中国欠发达的西部地区，没有沿海城市的区位优势，不处于我国市场中心，在上个世纪一直默默无闻，与西安市姊妹城市。成都是从本世纪初快速发展起来的。最近十五年，成都推出一系列改革政策，推动了自身的快速发展，迅速跻身全国最前沿城市的行列，成为世界投资者、新闻媒体界以及学术界共同关注的国际化大都市。

政对面：最近几年成都突然汇集了众多的关注，迅速发展起来，那么它和其他二线城市相比，有什么优势？这一次定位为中心城市，会不会将它的规格提升一步？对区域内的经济发展有何影响？

叶裕民：早期的成都并没有从二线城市中脱颖而出的优势，但是进入本世纪以来，成都快速地崛起，综合实力和对内对外的吸引力在二线城市中很突出。成都的快速发展是尊重规律，沿着常态化发展路径获得了极好的结果。城乡二元结构是发展中国家最大的矛盾，从经济学角度看，如果城市发达，乡村落后，那么就处于发展中阶段，如果城乡一体化了，那么就处于发达阶段。

成都在发展中抓住了城乡二元结构的矛盾这个核心问题，建构了系统性的解决方案。成都于2003年首先推出统筹城乡发展战略，提出以城乡一体化为目标，以生产要素的“三个集中”为根本方法，率先编制横到边纵到底的成都全域发展规划。“三个集中”是产业向园区集中，推进工业化进程；人口随着就业向城镇集中，推进城镇化进程，乡村土地向规模经营集中，死心啊乡村和农业现代化。规划大幅度调整空间格局，推进要素的集约节约利用。与全国一样，成都发展的早期阶段产业分布分散，每一个乡镇都有自己的开发区，成都郊区当时有近三百个乡镇，首先集中发展其中34个乡镇，每个县选两个镇发展成小城市建设产业园区，使得产业逐渐聚集，形成规模，使其获得竞争优势，这是第一个集中。随着产业的发展，就业不断增加，就业人口向城镇集中，这是第二个集中。随着人口的流动，户籍改革也同步跟上了，加速了城镇化和市民化，成都是户籍制度改革最早而且迄今为止最开放的大城市，早在2006年人口已经可以在市内自由流动。随着就业人口流向城市，农村的人口压力减小，土地得以集中规模化经营，这是第三个集中。乡村土地向种田能手集中，规模化经营，农村的产业得以发展，农民的收入就提高了，与城市居民的收入差距逐渐缩小到两倍以内，从而在全国率先初步实现城乡社会一体化。

成都从2003年开始推进公共服务均等化，将70%的公共财政转移到远郊，20%的财政转移到近郊，大规模地去弥补郊区公共服务之不足，这样郊区居民的基本公共服务和城市居民基本公共服务一体化了。前面提到随着郊区规模化农业的发展，产业效率也和城市产业效率慢慢趋近，促进了经济一体化。社会一体化、基本公共服务的一体化和经济一体化是城乡一体化的三大基本标志。成都的城乡一体化发展的另一个重要经验是清晰界定政府、市场和社会的关系，按照“市场在要素配置中起着决定性的作用”，积极努力推进乡村土地制度改革，几乎所有的统筹城乡发展项目都是政府与市场、社会合作的结果，真正做到“政府主导、市场主体、社会参与”。成都60%的乡村土地成功得以流转和高效率利用；成都大规模推进增减挂钩项目和乡村集中居住，因为顺应市场的要求，得到市场和社会的广泛欢迎，并在短期内极大地提高了成都乡村居民的生活质量和经济发展质量。成都的城乡一体化进程极大地提升了成都的城市整体竞争力，加上天府之国安逸的人文环境和良好的生活品质就吸引了大量的投资。

成都发展乡村的同时，也致力于生态发展。成都在统筹城乡发展时，规划出中心城区沿三环路两边大约198平方公里的乡村，不搞开发建设，只发展部分服务业，现在已经打造成成都的环城生态区名片，有8个湿地公园，10个森林公园，成为成都发展“公园城市”的重要载体。人文环境、生态环境加上成都已经具有的中心城市的综合发展的优势如科技、高校资源等，共同凝聚成为成都吸引一流企业，一流人才的综合优势。成都的国际交往功能也在逐渐加强，拥有新的双流国际机场，现正在跨过龙泉山向东转移，建设建第二个机场。

除了中心城区对郊区的带动，成都还进一步带动了周边城市的发展，如，和周边的资阳、德阳等成立了一些开发区，发挥了其中心城市的带动作用。当然还有更深层级的带动作用，随着中心城市产业的发展，就业机会越来越多，云南、贵州、西藏等省的人口愿意跨省来成都就业，所以成都真正辐射了整个西部地区。成都还是我国西部地区通向欧洲的出口和通道，是一带一路上的一个非常重要的节点，所以成都成为一个名副其实的带动周边城市、四川省甚至西部地区走向现代化的领头城市。

政对面：成都的城市现代化发展经验是解决城乡二元结构，那么成都的经验是否能复制，或者说成都的经验能否更好地向其他城市推广？

叶裕民：我们关注成都正是因为它的经验是可复制的，刚才提到成都的“三个集中”和公共服务均等化都是可复制的。我们要做的首先是理念的转变，地方政府一定要以解决二元结构作为促进中国现代化发展的突破口。由于大部分城市长期以来都忽视这个问题，所以城乡二元结构是长期存在的。而且长期以来，进入城市就业的乡村人口受到城市排斥性的管理，现今城市有2.9亿的非户籍常住人口，这些人口在城市的公共服务和户籍问题长期得不到解决，形成新的二元结构，即大城市内部本地人和流动人口之间的二元结构，这是我国发展现代化双重二元结构的独特难题，也是国家下一步全面推进现代化必须面对和攻克的难题。

政对面：说到四川的户籍改革，我看到国务院办公厅发布了推动一亿非户籍人口在城市落户的方案，你如何看待这个方案呢？在国务院推出方案的同时，一些大城市的人口政策却是在收紧，包括北京和上海，你如何来理解其中的逻辑？

叶裕民：国务院推出这个方案正是针对中国现代化过程中的一个短板，即大量的流动人口没有转化为人力资本。跨省流动的人口想要落户是非常难的，本地流动人口的落户相对好解决，国务院推出的方案中，专门提出了调整和优化大城市、特大城市的户籍制度，只有近3亿的流动人口现代化了，国家才能现代化。现在大量的城市没有落实这个方案也有它的顾虑，但是总体来说不利于整个新型城市化的发展。这些城市的第一个难处是落实方案的大量成本，第二个难处是如果放开户籍，会不会有更多的人过来，会造成更多的“城市病”。第三个难处是真正的难点，户籍放开了这些人的住房怎么解决？

这三个问题困扰着大城市，我认为对于第一个成本的问题，大部分人只做成本核算，没有做成本收益两者的核算。一些学者就两者做了一些粗略地核算，从GDP收益和财政收益来看，是收入大于支出的，尤其是越往后，流动人口市民化的城市红利越突出。落实方案的一次性成本较高，但很快能通过真正的市民化、创造财富能力的提高，把成本抵消掉，而且创造财富的能力会越来越强。

第二个是学术界和政界都困扰的问题。大城市一旦开放户口，人口不都流动到大城市了？这是两个层面的问题：第一个层面我们提出激活中小城市发展活力是控制大城市规模最有效手段。特大城市单靠自己努力是控制不住规模的，因为它的吸引力大，吸引力大一是因为城市的各种公共服务的配置通常是和行政级别相关的，行政级别越高，资源越聚拢，公共服务越好，对人的吸引力越大。二是因为村、镇、城市之间本来应该是开放的，随着经济发展，农村人进入城镇，城镇扩大成为城市，城市就越来越多。城市化的过程是城市由小变大，由少变多的过程。

1998年以来，因为设市标准不合理，停止了设市的行政过程，截断了建制镇发展为城市的通道南高，城市整体变成了封闭的空间载体。我们1998年有668个城市，现在只有661个城市。1998年到现在四亿多人进入城市，城市化水平由27%提高到58%，城市数量却没有增加，那么大城市一定会挤。

所以要解决大城市规模的问题，不能靠简单粗暴的控制大城市规模和限制人口进入，首先是要尽快打开城市和镇之间的流动通道，让已经具备城市发展能力的镇，升级为城市。人口达到五万的镇，就具备了公共服务规模化的能力，就应该上升为城市。按照这个标准，中国有近千个小城市。这些规模较大的镇如果上升为城市，立刻以城市的标准去规划好的学校、好的医院、等好的公共服务，基础建设完善起来，就能吸引投资，同时大量增加地方性就业，激活县域经济，为大城市规模控制起着釜底抽薪的作用。

其次是最大限度地促进公共服务均等化发展。将来公共服务不要再和行政层级挂钩，尽可能多地去配置，实现全国基本公共服务的均等化。“十二五”以来，推进全国基本公共服务均等化的规划已经有了，也实施了一部分，但还可以实施地更好。地方基本公共服务变好了，就会减少因制度性迁移，只剩下纯经济性的流动，即这个地方的产业适合就业才会吸引人才流动，这种流动是合理的，大城市也只会吸引在大城市劳力市场上有足够竞争力的人才到前往大城市工作生活，那么大城市的规模控制就容易了。

最后是要促进大城市内部的该服务均等化。已经进入某个城市就业和生活的人说明这个城市的劳动力市场需要这些人口。不管有多少，先把公共服务提升上去，同步积累人力资本，人力资本得到积累，创造力就会上升，就会促进新旧动能转化，新的产业就有劳动力支撑；另一方面，伴随着人们收入逐渐提高，生活质量逐渐提升，对未来有着良好预期，那么人们就会自觉遵守社会秩序，成为社会秩序的创造者和推动者，社会问题就会减少，和谐社会必然就到来。所以我认为这是大城市面对人口流动和控制发展规模的正确之道。