叶裕民：城市竞争中，人力资本是根本的创造力

城市的发展影响着国家现代化进程。随着备受瞩目《北京城市总体规划（2016—2035）》的发布，北京市进行了新的定位，背后蕴含着怎样的意义？与此同时，目前已确定了九个国家中心城市，这些城市有哪些成功的发展经验？作为国家级智库，中国人民大学首都发展与战略研究院(以下简称“首发院”)对城市的发展和治理中遇到的难题，又有哪些新的建议？凤凰网《政对面》第26期对话人大首发院执行院长、公共管理学院教授叶裕民女士。

以下是《政对面》对话叶裕民实录精编（二）：

政对面：作为中国人民大学首都发展与战略研究院（以下简称“人大首发院”）执行院长，在你看来，你们提出的相关建议能多大程度上影响到未来的决策？特别是对于中国未来的发展，作为国家级智库人大首发院可以发挥多大的作用呢？

叶裕民：我觉得人大首发院作为国家级智库在决策出台过程中是能发挥很大作用的，因为各个城市的领导都希望能解决城市发展中的问题，也希望能听到真问题和如何解决问题的真知灼见。但是学界对待问题会有不同的声音，这时就需要领导有识别能力，因为学者就是建议，决策者还是领导，所以我觉得城市领导可以自己读一些城市发展规律的书，把城市放到经济社会空间生态文化的系统中看待，而且要超越城市自身，把城市放到全国的框架去看，甚至放到世界的格局中去看，去了解工业化规律，城市化规律，工业化和城市化之间相互作用的机制，然后来理解城市应该怎么治理。

政对面：你之前也提到，城市发展中存在“城市行政地位决定了城市资源，而城市资源导致了城市发展的虹吸效应”，显然这种路径不适合未来的发展，那么在你看来，要像成都一样形成辐射性带动效应的发展除了刚才提到的官员治理体系现代化之外，最大的难点是什么？

叶裕民：其实现在城市发展中的问题是和我们的发展阶段有关的。我们所说的发展是工业化、城市化的过程。工业化是产业结构升级，由传统劳动密集型产业转到资本密集型产业，由原材料产业到深加工产业再到创新驱动的产业，之后就是服务业阶段，然后走向工业化后期，实现发达的过程。工业化整个过程是产业效率越来越高的过程，产业效率越来越高的前提是有越来越能干的人。谁来准备越来越能干的人呢？就是城市化。从轻工业发展劳动密集型产业开始，人口进入城市，开始市民化，开始接受培训，能力提高以后，由轻工业流动到重工业，社会发展与经济发展相辅相成。但是中国在城市化的过程中，没有对人进行培训，也没有对人的健康资本和智力资本进行充分地积累。健康资本的积累是满足人的自然属性，每个人要和家属生活在一起，有健康住房，健康地完成正常的劳动力再生产，也就是说基本公共服务要完善。智力资本即对人的培训，培训以后人的创造力会提升。每个城市都必须积累一批有创造能力并且可以无后顾之忧的从事高效率产业的人，高效率产业才能发展起来。

工业化后期产业发展的投资者和工业化前期产业发展的投资者的对人的需求是不同的。前期产业发展的投资者投资劳动密集型产业，只需要简单劳动力。到了工业化后期，对人才需求层次提高，人力资本积累高的城市企业才会去投资，那么城市的空间品质和人力资本积累就成为下一步城市发展的主要竞争力。所以，下一步的城市竞争力和城市级别也就没有关系了。

很多城市已经意识到这一点，出台吸引人才的优惠政策，也就是所谓的“抢人大战”。但是抢来的人不一定能派上用场。人是跟着产业走的，如果这个城市没有好的企业，吸引来的人才还会走掉。城市要真正留住人才，不是简单地吸引人才，而要做广泛的人力资本积累，营造城市空间品质，吸引企业落地，这才是培育新时期新动能产业的核心抓手。

政对面：以您的观点来看，无论是像北京和上海这些超大城市严格限定人口的流入，还是天津和武汉等城市推出的一系列的“抢人大战”政策，是不是都是违背城市发展规律的，未必能做到有效的城市治理？

叶裕民：是的，城市发展要与社会发展规律相协调。社会发展需要劳动密集型服务业，任何发达城市的产业体系都不只是由高精尖产业，还必然包含有低技术服务业满足人们便捷生活的需要。。另外，国家和城市的发展要有一个过程，也要允许人有一个发展的过程。所以简单地吸引人和减少人进入都不利于城市的可持续发展。城市是一个巨大系统，只有系统开放，通过系统内外的交互作用，从外部不断输入新的动力，系统才有上升的活力，如果关闭了系统，系统就只能在内部死循环。以上海为例，如果不考虑流动人口，现在的老龄抚养比已近40%，一半以上就业是流动人口，如果流动人口全部流走，那么整个城市就会停滞。所以像上海这样的大城市不该如此短视，不能把城市病的根源归结于城市规模，通过简单的限制人口来解决问题。

图左为凤凰卫视主持人胡玲，图右为人大首发院执行院长、公共管理学院教授叶裕民。

像西安、武汉似乎要比上海开放一些，努力吸引人才，但最重要的还是要建构自己的人才体系，让人才在这里得到发展，让全社会的人力资本得到积累，循环下去，好的企业和人才都会聚集来，这样才是一个欣欣向荣的城市。还以成都为例，2000年时，广州有129家世界五百强企业，成都只有26家，2013年时，成都有了252家世界五百强企业，广州只有232家。特别是2010年到2013年这几年，成都进了30家世界五百强企业，而广州进了3家，原因就是成都有好的营商环境。好的企业来了，人才自然会跟着来，这是吸引人才最好的办法。营商环境是什么？还是要以人民为中心，抓民生与社会，积累人的健康资本和智力资本，企业便会追逐人力资本而来。所以，在创新时代，人力资本才是最根本的创造力。

政对面：谈到城市治理，就会谈到落户和房价，因为落户对每个人来说好像是获得了在这个城市资格，但是落户的话，城市也要相应为每个人提供公共服务，现在我们的城市在这方面还很薄弱；还有就是房价的问题，虽然有很多限制房价的措施，但似乎行政的干预远远大于市场规律，你怎么来看？

叶裕民：城市的公共服务是一个城市正常运行的基础，以前我们处于以增长为导向的发展阶段，很多城市忽略了提供基本公共服务，特别是忽略了为新进入的流动人口提供公共服务。流动人口现在约占整个城市劳动力一半，所以他们会对整个城市运行基本格局和城市发展质量产生重大影响。在基本公共服务的中，公共住房很重要。流动人口公共住房的提供，是新时代所有城市关注的问题，也是我之前提到的第三个难题。如北京有800万流动人口，上海可能接近1000万流动人口，广州有600多万流动人口，怎么给这几百万流动人口提供住房？给人口提供住房是政府的责任，但是要怎样落实是很大的问题。

房市有内在的机制和规律，所有现存的问题中都隐含有解决问题的办法。城市中现存的流动人口在政府没有提供公共住房的三十多年间也住下来了，住哪里呢？就住在城市外围的城中村。早期以发展为主的时候，城市空间品质差一点没关系，但是现在城市追求高质量发展，那么城中村的空间品质、人的生活品质、产业的品质都不能满足城市高质量发展的需要，所以这是城市的新二元结构。如何解决这个新二元结构成为所有大城市现代化的最大的难点。

其实城中村的人口产业空间是自我循环的，可以从城中村的更新入手解决生活在这里的流动人口的居住问题。城中村有两种办法，一种是综合整治，不进行特别大的拆除重建，一种是拆除重建。拆除重建短期成本相对高，但是会让社会经济和空间有翻天覆地的变化，使城中村有全新的现代化的城市格局，而且可以通过市场运作，找到一个市场盈亏平衡点。深圳的城市更新已经比较成熟，每年新增城市建设用地70%来自城市更新，但是深圳的城市更新有一个致命的弱点就是成本太高，难以为继。

深圳城中村改造过程中给本地人现状面积补偿时，假定合法面积是三层300平方米，但是实际建了十层，就得补偿十层，1000平方米，10套100平方米的住房，一夜变成亿万富翁，所以成本太高了。所以深圳最近出台政策，未来城中村的治理要综合整治，建设学校，整治交通，改善环境。但是综合整治不能从根本上改变大环境，难以“治理”出整体的高品质的城市空间。所以，总体上综合整治只是过渡性的办法，不是城市高品质发展的根本方法。

但是现在每个城市有几百个城中村，所以可以两类方案同时进行。两种方案中都含有给流动人口提供健康住房的机会。如拆除重建型，继深圳之后，广州也在进行大规模地城市更新，借鉴深圳的经验，广州只补偿本地人合法居住面积。广州宅基地80平方米，允许建三层半，合法建筑面积是280平方米，补偿面积为四层320平米。估算其中100平方米是自己合理居住面积，剩余220平方米空间用来建流动人口出租屋，出租屋可以是20到60平方米的小面积的健康住房，当然要考虑每个城市流动人口对面积的不同需求，根据地方需求结构建构供给结构。如广州，刚才提到220平方米的面积用来出租，如果每套20平米，可以建11套；如果每套50平方米，可以建4套，这样每户可以提供4到11套流动人口健康住房，这样我国大城市城中村更新大概可以解决40%到70%的流动人口的建房住房。

有一个我称之为“2242”的解决大城市流动人口可支付健康住房问题的方案，第一个“2”指流动人口中20%左右的创造力强、收入高的人群，他们可以买得起房，从而可以引导市场供应一些小户型房子，对接其购买力。第二个“2”是指企业和开发区为20%左右的中低收入单身流动人口提供集体宿舍。“4”是指通过城中村的改造，能满足大约40%以上的中低收入流动人口家庭健康住房需求。最后还有20%最低收入的流动人口连城中村更新后的小面积租赁住房也住不起，只能是政府提供公共住房了。这样，不管哪个大城市。流动人口规模有多大，政府最多只需要提供10-20%的公共租赁住房，把政府市民化的压力和成本降到最低。城市治理中的最大难题就解决了。

政对面：你作为人大首发院的执行院长，人大首发院是以研究北京的发展而单独成立研究智库，那么它未来的规划和定位是怎样的？

叶裕民：国家在新时期提出要促进国家治理体系和治理能力的现代化，在这个过程中，有一个重要的抓手，即建设高端智库。全国有国家级高端智库有25个，人民大学国家发展与战略研究院即是其中之一。各个城市也都在建自己的智库，为城市发展出谋划策。北京目前建有14家智库试点单位，人大首发院是2016年成立的，集全校人文社会科学研究优势成立的独立研究组织，入选2017年首批北京市高端智库。

我们的任务是为党中央国务院和北京市委市政府提供首都发展治理的决策咨询，为首都发展出谋划策。人大首发院的定位是世界眼光、中国特色、尊重规律、决策咨询、舆论引导。也就是说，我们要立足世界，尊重规律，根据中国特色和首都特色来研究首都的发展，面对问题、解决问题，做好决策咨询的同时还要引导舆论，把党中央、国务院的政策、、北京市委、市政府的决策以通俗的形式介绍给社会，做政府和社会沟通的桥梁。它的决策咨询不仅服务于北京市委、市政府，也服务于中央的相关部门。只要首都发展相关的问题，都有责任提供决策咨询，它的特色是首都治理。

人大首发院以首都超大城市治理为特色领域，有两个大方向：一是强化首都功能研究，研究首都的“四个中心”如何体现在城市发展中，强化“都”功能。二是首都超大城市治理研究。首都是一个有两千多万人口的超大城市，怎样为这些人的高品质生活提供有序的运行秩序，研究“城”的发展，以及把“都”与“城”如何形成良性互动，也是我们要研究的课题。

政对面：每一个在城市生活的人都切身感受着城市病，如堵车啊、外来人口的问题啊，那么大家会担忧未来北京能否走出一条真正的现代化城市治理之路，能否作为成功的样本向世界输出经验？

叶裕民：我是比较乐观的。虽然现在我们面临一些城市病，但这些城市病是发展中国家的共性问题，也是发达国家在发展过程中曾经面临过的问题，这些都是发展过程中必然要面临的问题，也可以随着产业结构的调整、区域经济发展的一体化等在发展中得到解决。在各类城市病中，人口的问题比较令人担忧。后发的发达国家如德国、日本也面临过交通拥堵、环境污染等问题，但是它们的大城市没有出现过排斥性管理、人口的二元结构、大量人口长期得不到良好的公共服务等问题。

在发展过程中，发达国家把人的能力作为发展的第一抓手，这值得北京以及中国其他城市借鉴。目前各个城市也重视人才的问题，努力引进人才，但是还没学会广泛地积累人力资本以推进人才的培养。每个城市培养人才的责任都要重于引进人才的责任，每个城市都有义务与责任去培养人才，而不只是简单引进人才。

我一直非常重视人力资本的积累，在人力资本积累的过程中，给流动人口提供健康的住房、提供公共服务、给人广泛的学习机会和上升的空间，那么社会问题就能得到解决，社会的创造创新能力也能在这个过程中得以提升，产业结构得以升级，生态环境问题逐渐减少，从而形成良性的循环。所以十九大倡导的以人民为中心是未来现代化的第一抓手，给人民以发展的通道，提高他们的生活质量和创造力，才是我国大城市根治城市病的良方。