双城记丨京沪深创新人才图鉴

文|凤凰网特约观察员 王伟 豆佳荣

近日，毕业生签约华为年薪百万的新闻引发了广泛关注。据悉，华为内部发文公布了8名顶尖学生的年薪方案，这8名人员全部为2019届应届生，其中年薪最低为89.6万元，最高为201万元。

而在华为“千金买骨”的决心之外，更大的背景则是近几年南京、西安等城市发起的几轮人才争夺战。住房、落户、补贴，这些地方人才政策的出台与落实，都在推进着全国人才结构的重塑。

那么，面对二、三线城市的虎视眈眈，京沪深三大城市应当如何搭建人才高地？这三大一线城市中，谁的人才政策更加“傲娇”？又是谁最有千金买骨的决心？一系列人才政策之中，究竟哪些能够解决真问题呢？

本文通过对京沪深三市的创新人才政策分析，揭示了其中的秘密。

01

京沪深：谁的性价比最高

随着大城市生活成本的提升和生活压力的增大，城市“性价比”成为创新人才不得不关心的话题。

为了建立客观可靠的城市创新人才吸引力评价指标体系，笔者选取了中国知网有关人才吸引力评价被引次数最高的10篇文献，提取文献中的评价体系并统计指标。通过选择重复率较高的指标并整合梳理，结合创新人才的特点，最终确定本文所采用的指标，其中一级指标4个，二级指标16个。同时，笔者对京沪深三市的创新人才吸引力进行了指标分析，如表1所示。

为便于比较各个指标，笔者计算出各市指标占三市指标和之比，并制成雷达图，如图1所示。

（1）生活环境

三所城市的房价水平几乎相同，其中深圳商品房住宅价格与城镇居民家庭年收入比值最高，约为0.93，这意味着购买100平米的住房需要一个城镇居民93年的可支配收入。相较而言，北京和上海的同一比值更低，分别为0.82和0.79。

总体而言，上海市的社会公共文明、医疗卫生、道路交通环境都要高于其他两城市。以医疗卫生环境指标为例，上海每万人拥有病床数为85张，远远超过北京的万人51张和深圳的万人28张。

北京、上海通过丰富的教育资源，在未来的发展中呈现出巨大的优势。而深圳作为我国一线城市，由于教育资源相对匮乏，导致当地创意人才可持续发展能力较弱。以子女教育环境来看，北京和上海公共教育经费支出占本级财政一般预算支出的比重都是10.4%，而深圳则仅有6%。

另外，深圳的公共服务水平建设也要加强，为人才营造一个安全宜居生活空间与生活氛围。邮政、通讯等通讯设施的快捷程度也要适应人才们的需要，并提高政务窗口服务水平。

（2）工作环境

国际交流会展数体现城市的国际化氛围，深圳的数据为61次/年，北京的数据为258次/年，上海的数据为335次/年。相比北京和上海，深圳国际化氛围的水平较低。工资上三所城市薪水均接近一万，且政府科技经费投入比重北京为4%，上海为5.8%，深圳为4.4%，相较持平。

（3）经济环境

北京、上海、深圳的人均GDP分别为10.64万，10.31万，15.80万，深圳最高。然而，深圳城镇居民人均可支配收入为44633元/年，相比北京52859/年与上海52962/年位列最低，说明深圳的贫富差距略大。

就经济增速而言，上海具有较大优势。上海3年内GDP综合增长率为14.4%，远超北京和深圳的7.3%和8.5%。经济发展作为城市存在的根本属性，对于任何一个城市的发展都至关重要，对致力于促进经济増长的人才的吸引力更甚。

（4）政务环境

相较于北京、深圳两市，上海市对人才的创业扶持政策权重最高，说明“政务环境”对上海市人才吸引的影响最大，让上海保持高度的人才吸引力。大量以高层次人才引入为目标的计划的实施，也为上海实现人才聚集铺平了道路。

02

京沪深三市人才政策：谁最有效

在认识到创新人才的重要性之后，究竟哪个城市的人才吸引政策最有效呢？本文对北京、上海、深圳三市2012年-2016年5年的人才政策进行了梳理。

政策数量分析

由上图可以看出，北京市2012年至2016年政策数量呈U型分布，其中，2012年政策数量最多，随后递减至2014年达到最少，2014至2016年数量有所回升。推测原因为，围绕2010年党中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》的指导思想，北京市发布了《北京人才发展规划纲要》，并在随后的2011、2012年中，各项人才引进政策雨后春笋般迅速出台，至2014年达到规划中期，各项政策相对完善，因此略有减速，2015年后又开始蓬勃发展。

上海市人才政策整体呈“s”分布，其中2012年最多，到2015年达到新的高峰。之后有所下降，这是因为各项政策相对完善，因此略有减速。2016为人才松绑，出台《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》。在以往政策基础上，这次“人才新政”30条意见，进一步降低门槛，加强其可操作性。

深圳市近五年共制定和发布了43个与高层次人才相关的政策，平均每年8.6个政策，涉及高端人才的引进、培养、激励、优惠等多方面。其中，2012年与2016年发布的人才政策数量最多，达到13个，而在2013年人才政策最少，仅4个。经过对政策文本的研究得知，2012年，深圳市“孔雀计划”开始进行，由于政策的长期性，为避免重复冗余，在随后相应减少。2013至2016年，政策数量回升，体现了深圳市对海内外高层次人才的重视程度和需求在逐年增大。

文种类型分析

文种类型是指颁布政策采用的形式，本文将三市政策文种划分为9类，包括：通知、规定、规划、细则、意见、办法、决议、纲要和方案。文种类型由政策的层次、执行程度、目的等因素决定，具有不同等级的规范性、约束性及指导性和可操作性。

通过对北京市2012年至2016年人才相关政策的文种分类，可发现：“办法”、“通知”和“细则”占比最高，分别为38.9%、27.8%和22.2%。其中，“办法”类政策框架完整，对于程序和条件有较为明确的规定，且对于具体执行情况进行细致阐述，因此具有较强的规范性和约束性较强；而“通知”的政策层次较高，执行细则由其他政策进行补充，因此其指导性和可操作性弱；“意见”则对政策的总则和具体实施均有涉及，规范性和约束性及指导性和可操作性均为强等级。

上海市近五年的人才政策可以分为“规定”、“意见”、“计划”、“办法”、“方案”、“细则”六种类型，规定、意见和计划具有规范性和约束性较强特点，总共11个，占总数的58%；另一类是具有较强指导性和可操作性的办法、方案和细则，占总数的42%。可见上海市政策偏好比较平衡，覆盖面广泛，相对均衡的政策能更好地增加人才吸引力。

深圳市的人才政策中，具有规范性和约束性较强特点的规定、意见和计划总共11个，占总数的25.6%，而具有较强指导性和可操作性的办法、方案和细则占总数的74.4%。前者往往是在宏观上对高层次人才政策提出要求，后者是对具体方面的详细说明，反映了深圳市近五年人才政策偏向实际，更具可操作性，为高层次人才的相关优惠政策制定了详细说明，减小了人才引入的政策阻力。

03

政策工具视角下的人才政策分析

（1）水平维度：政策类型维度

本文借鉴罗斯维尔（Rothwell）的研究方法，采用供给型政策、环境型政策和需求型政策的分类方法。

其中，供给型政策工具对吸引人才拥有强大的推力，需求型政策工具拥有拉力作用，环境型政策工具为吸引人才具有间接的作用，如图4所示。

（2）垂直维度：政策引力维度

人才政策作为城市吸引力中的重要政策力量，往往成为人才选择就业城市的重要因素。因此如何充分发挥人才政策的引力作用，考验着决策者的智慧与能力。基于前文人才政策的梳理以及城市创新人才吸引力模型的总结，人才政策的引力通常可以概括为四个方面，分别为：生活环境引力、工作环境引力、经济环境引力以及政务环境引力。具体如图5所示。

本文将北京、上海、深圳三市的人才政策文件作为基本的分析单元，并将每个政策包含的政策单元进行编码，形成编码表。

如表5所示，北京市政策工具主要以供给型和环境型为主，各占43.7%和42.3%，而需求型政策内容则相对较少，只有16.3%。供给型政策是维持人才的可持续发展的重要内容，环境型政策则为城市的人才吸引力提供良性氛围，需求型政策为城市不断自我审视，积极寻找自身不足提供了重要驱动力。

上海市综合运用供给型、需求型和环境型政策工具，又细分为10个小类。

在三类政策工具中，上海市的供给型政策工具约占43.3%，使用频率最高，反映出上海市政府部门对创造有利于人才吸引力的供给型政策环境高度重视。进一步分析发现，2012—2016年的供给型政策中，资金投入占了相当大的比例，其次为人才培养，然后依次为人才信息支持和基础设施建设，而这三类总计不足30％。由此可见，上海在供给型创新政策工具方面，对资金投入和人才培育最为关注。

由表可知，深圳市综合运用了供给型、需求型和环境型政策工具。其中，供给型政策工具使用程度最高，占比57.05%，而需求型政策工具最低，仅为8.05%。深圳市在资金方面的支持十分有力，可是人才培养政策和人才信息支持政策却很有限。只靠人才引进在快速发展时期优势明显，但长久来看，人才培养才是应对时代挑战最根本的方法。

京沪深三市政策引力维度分析

北京市人才政策工具集中于经济供给型与环境型，如图6所示。这是由于北京具有首都和全国科技创新中心的双重身份，受到政策的偏向扶持，具有天然的竞争优势。但在大众创业、万众创新的大背景下，北京的人才缺口依然巨大，而诸如高房价等生存成本压力使渴望留京打拼的人才望而却步。因此，只有强调经济方面的政策支持，为人才消除后顾之忧，才能显著提高人才留存度。

上海供给型政策工具的重心主要集中在资金投入和人才培育上，如图7所示。自2012年以来，上海对资金及人才的强调虽然在个别年份有所下降，但整体上维持着持续强化的态势。虽然其他三种类型的政策工具在任何时期都没有成为政策工具的主流，但却越来越受到重视。

深圳市的政策工具中，政务支持大于其余三项，但从之前的分析得知，政务维度中的政策工具虽然在比例上占有优势但其多数的强调规范性，可操作性不强，如图8所示。在四个引力维度中，工作维度的政策工具占比最低，究其原因，与占比第二的经济维度有很大关系，对于许多高层次人才往往是给予大量经济补贴，这使得经济维度的政策增加，而导致工作方面的政策存在较大缺口。

04

京沪深：如何种好“梧桐树”

通过梳理、比较和总结，整理出北京市人才政策发展的三个阶段。第一阶段是“少而偏”，即人才缺口问题尚未引起政府部门重视，导致政策缺位；第二阶段是“多而乱”，政府部门已提出培育和引进人才的政策导向，各种政策百花齐放，但缺少集中协调和优化分类；第三阶段即“精而全”，即经过持续优化，政策系统达到最优状态，各方机构部门依据人才需求的迫切程度而受到不同程度的政策倾斜。

因此对北京市提出以下建议：

一是整合人才管理部门，厘清管理主体，实现人才政策的统一拟定、统一出台和统一执行，并且北京市正面临非首都核心功能疏解和产业全面转型升级的攻坚时期，具有高端科学技术水平、优秀创新实践能力和强大示范效应的综合型人才正是政策对象，应当列为首要目标，给予高度重视和强大支持。

二是明确人才需求类型，发现人才缺口，提高人才引进的针对性；立足首都教育资源，由人才引进向人才培养转化，为北京市人才的长期供给提供源动力。

三是将以人才引进为主，逐渐转化为培养与引进并重的政策导向，为北京市人才长期供给提供源动力。

新政实施一年以来，政策取得明显效果，但对上海来说，在人才发展的体制机制方面仍存在瓶颈，需求型政策较少，难以带动市场需求。要建设全球具有影响力的科技创新中心城市，上海仍然缺乏顶尖人才，缺少真正有国际影响力的高层次人物，创新团队少有亮点；科技成果转化成收益率较低；人才管理机制缺乏活力等。笔者对上海提出以下几点建议：

一是创新人才体制，统一人才市场。牢牢把握上海人才发展“科教兴市、人才强市”的核心理念；在规划重点上，政策要向符合上海“四个中心”建设的紧缺人才倾斜，抓紧引进一批高层次的海外人才。为了解决人才市场垄断问题，人力资源市场需要整合劳动力、人才、人力资源市场，实现现行体制改革。

二是构建工作机制，整合教育资源。上海需要引进一批符合建设“四个中心”需求的海外人才。以竞标的方法，重点拿出一部分事业单位，引进国际高层次创新研究和管理团队。为了适应上海产业结构升级的要求，需要整合创新教育资源，让高校可以自主调整学科专业，进一步落实高校自主办学权力。

三是教育体制改革，培养全面复合型人才，进行制度创新，整合人才市场，将江、浙一带出色人才纳入自己的使用范围，提供相关保障，实现长三角地区人才共享。根据上海市人力资源数据库提供信息，基于多层次网络的人才需求机制，多主体联动，建立以现代信息为基础的“人才共享”的信息平台系统。

经过对深圳近五年人才政策从数量、文种及多个维度的梳理和分析，笔者认为深圳市应在以下两点重点发力：

1、人才政策的制定应尽量避免过强的规范性和约束性，政策文本内容应与文本种类的特性相一致。人才政策的制定应从实施的角度出发，在强调政策指导性的同时，对约束性加以控制，以人才为着重点，提高政策的可操作性，避免政策标题与文本内容相互冲突与形式主义。

2、以现有经济优势带动发展多维度的人才优惠政策，全方面提高城市的人才吸引力。根据本市不同时期对各类人才的需求程度，对各方向的政策的比例做出在时间轴上改变，提高人才政策的效率吸引大量不同需求的高层次人才，为深圳市的经济发展注入更多活力。

（作者王伟系中央财经大学政府管理学院城市管理系主任，豆佳荣系北京师范大学政府管理学院硕士生）