双城记丨如果山东有国家中心城市，会是谁？

文丨凤凰网观察员 柯锦雄

1月18日，山东省两会上，山东省省长龚正在政府工作报告中提出“要打造具有全球影响力的山东半岛城市群。支持济南、青岛建设国家中心城市（简称“国中”），培育发展济南都市圈、青岛都市圈”。这让山东“国中”之争悬念继续，表面上看是山东这对“双子星”实力相当，不好取舍，实际上则是山东省可能难以调和济南和青岛双方规划地位的矛盾。

有评论认为，山东省此举无疑是将选择权交给了更高一级层面。但换个角度来看，都支持也就意味着都不会得到山东省的全力支持。得不到全力支持的国家中心城市，又如何能承担起国家中心城市的重任呢？

而从此前落选的热门城市以及入选的九座国家中心城市来看，山东省如果想争取国家中心城市的入场券，这个候选城市只能是济南，除非山东省委省政府打算把省府迁到青岛。

国家中心城市就应该是超级城市

2005年中国住房和城乡建设部在编制《全国城镇体系规划》时，首次提出建设国家中心城市这一概念。这是在直辖市、副省级城市、计划单列市等概念之后，新提出的城市规划概念。国家中心城市也因此成为中国城市体系当中塔尖。

2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划纲要（2010-2020年）》明确提出建设五大（北京、天津、上海、广州、重庆）国家中心城市的规划和定位。这也是目前已经确定的国家中心城市。2016年5月至2018年2月之间，国家相继批复，支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。但不管是已经确认的五座国家中心城市，还是支持建设的四座国家中心城市，坊间一般都是统称为国家中心城市。

从2018年之后，国家没有新增一座国家中心城市，而实际上作为城市体系当中的塔尖城市，其入选资格会更高，其入选城市数目也会更少，大致是目前副省级城市以及计划单列市的总数目的一半左右。也就是说，国家中心城市的大门即将关闭，剩余资格数大概两到三个。

从入选的九座城市的地位来看，国家中心城市必然是国家或区域内的超级城市，没有任何悬念的。首先是直辖市天然入选，所以这就是为何天津在北京的强大辐射力下还能争取一个名额。其次就是强省会城市，比如武汉和成都。再次是承担国家战略任务的省会城市，比如西安，尽管西安在整个西北的辐射力度并不是特别大，但是西安这座西北地区最大的城市，承担是稳固西北边疆，承接一带一路的战略任务。

山东省的尴尬之处就在于此，虽然山东是全国GDP第三大的省份，但是山东却没有一座城市在国家具备强号召力。济南和青岛被称为山东“双子星”，然而与烟台、潍坊等城市相比，差距并没有拉开，这种多强的格局也就意味着山东缺乏一个引领性的超级城市。这样的多强格局，任何一座城市成为国家中心城市都没有说服力。

除了济南，山东真的有其他选择吗？

2017年2月，山东省政府批复《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》，提到“支持济南、青岛建设国家中心城市”。这种没有明确支持对象的策略，最终也未能得到中央的答复。在山东省内，青岛市是第一个明确提出争取国家中心城市的，2018年1月25日，山东省两会上，省长明确提出要支持青岛争创国家中心城市。但当年拿到入场券的是西安。

而原本比较低调的济南，在2019年开始高调加入了山东省国家中心城市候选者资格争夺赛当中。济南市的第一步是合并莱芜市，打造“强省会”，在GDP数据上缩小与青岛市的差距，同时提升济南市在区域内的辐射力。2019年济南市两会上，“建设国家中心城市”首次写入济南市政府工作报告。

积极的青岛和高调的济南，山东省再次在支持对象上和稀泥，这无疑给山东省争夺国家中心城市蒙上的阴影。而只要认真分析国家对于国家中心城市的“潜规则”，就能知道，济南才应该是山东毫无疑问支持的国家中心城市候选者。

为何这么说呢？

国家中心城市虽然是中国城市体现当中的塔尖部分，但是并不是中国城市经济地位的排行榜，而更多的是综合实力的排行榜，包含了政治、经济、影响力等多个方面。GDP只是国家中心城市的一个条件，而且也不是决定性的条件。关键在城市在区域内的综合地位。

目前入选的九个城市，除了直辖市之外，都是省会城市。这说明国家中心城市的第一个要素是政治地位要高，即便省会城市与计划单列市同属于副省级城市，但是省会的政治属性要高于计划单列市的经济属性的，这也是为何直辖市天然入选，因为在政治级别上，直辖市是城市体系当中最高的。

如果青岛认为，没有计划单列市，不等于不会有。其实这从广州成为国家中心城市，而深圳未能入选就可以看出，省会在国家中心城市的争夺当中，具备决定性的影响。而且深圳也是目前公认的四大一线城市当中，唯一一个不是国家中心城市的。所以国家给深圳单独一个新的战略任务，那就是中国特色社会主义先行示范区。

深圳

事实上，青岛是一个外向型的城市，其对于山东内陆的辐射效应是有限的，而如果，山东将国家中心城市放在青岛，那无疑是将整个鲁西南置于郑州的辐射力之下，而鲁西北则成为京津的“势力范围”。从山东省内的均衡发展的角度，支持省会济南成为国家中心城市，也是山东省可以正面抵挡郑州和京津影响力的必由之路。

山东必然会有一个“国中”吗？

山东省目前这种举棋不定的行为，有可能是看准了山东必然会有一个国家中心城市名额，也就是说，即便山东省不明确说支持济南还是青岛，山东省也会有一个的。但这种想法本身就是错误的，山东并不必然会有一个“国中”，如果山东省还这么举棋不定的话，济南、青岛“全军覆没”都有可能。

如今九座国家中心城市，华北地区有北京和天津，华东地区只有上海，华南只有广州，中部地区有武汉和郑州，西南地区有成都和重庆，西北地区有西安。而还缺少国家中心城市的区域只有东北区域。不过2019年年末，《求是》杂志上的重磅文章，其中东北地区的振兴单列一小部分着重讲述，说明在2020年，中央有可能提出新的东北振兴的重大战略规划，而东北地区的国家中心城市也会尘埃落定，呼声最高的则是沈阳。

从这些国家中心城市的区域分布来看，北京到上海，上海到广州之间还缺乏一座国家中心城市，这也就是最后的国家中心城市的入场券。如今，可以确定，在上海到广州之间会新增一座国家中心城市，这个候选城市极有可能就是福州，承担国家的对台战略任务。那么在北京到上海之间会有一座新的国家中心城市吗？这个答案是不肯定的，有可能有，也有可能没有，关键就在于山东省政府自己的决断。

从经济实力上讲，GDP全国第二的江苏不可能没有国家中心城市的，但是因为整个长三角处于一超多强的格局之下，在上海强大的辐射力之中，长三角很难在找出一个国家中心城市，承担辐射区域内发展的重任。况且前面也提到了，国家中心城市的政治属性要大于经济属性，而江苏的省会南京，在省会辐射力上较弱，属于一个典型的弱省会城市，甚至于南京市的“省会首位度”过低还被中央巡视组批评，使得江苏省在2019年大力提升南京的“首位度”。

江苏没有国家中心城市，是因为上海实力太过于强大，那么山东恰好位于北京和上海之间，都属于两座超级城市辐射的末端。而且作为GDP第三大省，山东的经济实力也是山东争取一座国家中心城市的重要理由。但是山东省如此的举棋不定，有可能会使得山东错失这次机会。

如果山东省，不旗帜鲜明地支持济南作为山东省代表，参与国家中心城市的争夺，那么结果只能是青岛和济南都拿不到山东省的全力支持。相比较于其他省的国家中心城市，无疑都是全省大力支持的省会城市，山东省不能认为自己不全力支持的城市有资格跟这些他省全力支持的城市在国家中心城市同一个平台上竞争。

从目前的形势来看，山东省面临极为尴尬的地位。郑州的辐射范围已经深入到山东省境内，而北京作为如同上海一样的超级大都市，其辐射范围也可以包括山东在内。如果山东支持青岛担任国家中心城市的重任，那么鲁西南和鲁西北几乎难以被青岛所辐射，而如果支持济南作为国家中心城市，则可以在北京和郑州之间，打造出新的区域增长极。

另外从目前的国家战略规划来看，济南的优势已经明显突出。随着南北经济分化的加剧，以及长江经济带战略规划的推出，国家将目光投向了中国另外一条“母亲河”——黄河。“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。”如果说《求是》那篇《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》提高了沈阳争取“国家中心城市”的砝码，那么“在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话”则提高了济南的优势。

以长江经济带为例，在长江主干道上游有重庆，中游有武汉，下游有上海，三座国家中心城市。反观黄河，上游西安、中游郑州，唯独下游缺少一座国家中心城市，而这个候选城市毫无疑问就是位于黄河边的济南。可以预测，在未来编制的黄河生态经济带的战略规划当中，济南必然会承担一定的国家战略任务，这会进一步提高济南争夺国家中心城市的概率。

所以说，目前的形势不允许山东省继续这样虚与委蛇，举棋不定，而应该明确支持一座城市，更准确地说是明确支持济南作为国家中心城市的争夺者，下大力气提升省会首位度，从经济实力、辐射能力、产业影响力上将济南打造成能与郑州相互竞争的区域增长极。而青岛，可以作为山东省对外交往的窗口，承担其他的国家战略任务，就如同深圳一样，在政治地位上弱于广州，但是在经济地位上强于广州。