对话杨华（上）：不能让“领导出面”成为基层治理常态丨政邦茶座

日前，中央纪委国家监委网站刊文指出，把整治加重基层负担的形式主义、官僚主义作为重要内容。针对文山会海、督查检查考核过多过频等加重基层负担的老问题，加强监督、持续纠治，注意防治“红头变白头”、同一内容视频会议层层套开等隐形变异行为。

如何在基层治理中警惕并规避形式主义的影响？如何为基层减负的同时又能激发自主创新？本期政邦茶座邀请到武汉大学社会学院杨华教授，他关于基层治理的新作《县乡中国：县域治理现代化》不久前在中国人民大学出版社出版。

本期政邦茶座嘉宾：

杨华：武汉大学社会学院教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，长期从事基层治理研究等，著有新作《县乡中国：县域治理现代化》等

政邦茶座主持人：

高明勇 政邦智库理事长，评论人

高明勇：您如何理解“治理”？

杨华：在中国基层语境中，治理就是调动资源解决问题，基层治理具有鲜明的问题导向和实践意涵。在合法合理合情前提下，能够解决问题的治理工具就是有用的治理工具。治理资源是治理工具的组合，针对不同的问题，基层会调动不同的治理资源。

高明勇：是否意味着，不同语境的理解也不一样？

杨华：西方学术意义上的“治理”概念包含了多元主体参与治理的意思。在中国，解决基层问题，主导者和主责方是党委政府，但这并不意味着基层党委政府唱独角戏、其他社会主体参与不进来。在具体实践中，党委政府以外的社会主体包括社会自组织、个体及市场主体，既是治理主体，也是治理资源，他们在不同治理事件、问题中扮演不同的角色，形成多主体的基层治理格局。

高明勇：“县域治理”在“治理”的框架里有哪些特殊性？

杨华：县域治理有其特殊性。县域是体制与社会相衔接的界面，既有体制规范化的一面，需要落实上级的政策、任务，也内含基层社会不规则的一面，需要直面问题和群众。就前者而言，县域政府体制及其运行需要制度化、规范化，那么体制的科层化程度就较高，其运行的成本也相对较高。而对于后者，就更需要发挥县乡干部特别是乡村干部的主观能动性，才能更好地解决基层社会问题和群众需求。

高明勇：您的同事吕德文教授在序言中说“县官不如现管”不是“人”的问题，而是“制度问题”，您怎么看？

杨华：之所以在基层一线治理中“人”的问题相当重要，与基层社会问题和群众需求的特性有关系：

一是基层事务规律性和规模化程度较低。科层制建设、投入和运转的成本非常高，它只有在应对具有长期性、规律性、专业性和规模化的事务上才具有成本优势，能够平均单个事务的治理成本。但是基层事务或问题，往往既没有规律，也不是成规模出现的，而多数事情具有独特性、千差万别，需要一事一议地进行解决。因此，用科层制去解决这些事务，就要千家万户的小农、横七竖八的小事对接，就如同杀鸡用宰牛刀，不仅事情难以解决，而且要付出巨额的成本，会无限地抬高基层治理成本。

二是基层事务细小琐碎、复杂多样。科层制习惯于做大事和按规范流程做专业性事务，而对细小琐碎事务往往视而不见，面对复杂事务则束手无策。而基层许多事务对政府来说是小事琐事，但是对农民来说却可能是影响生活的大事，农民间的许多问题盘根错节，很难进行规范化处理。

三是基层事务不断增多增生。许多新生事务没有具体的政府部门来对接，因而很能进入科层制议程设置之中，但又必须予以解决。

四是基层直接面对群众，主要的工作是做群众工作，但是做没做群众工作、群众工作做得如何，没法在规范化的考核指标体系中体现出来。

基于以上几点原因，基层一线治理要注重发挥“人”的因素，要充分激发基层干部的主观能动性，要给予他们自主解决问题的空间，要创造机制让他们在解决问题中获得激励，从而能够积极、主动、创造性地去解决基层社会问题和满足群众需求。正是在这个意义上，基层干部的主观能动性就不再是人治问题，而体制机制问题，是制度问题。

高明勇：我看您有一个研究发现，说“领导出面”成为最重要、最稀缺的资源，亟待“解放领导”。出于什么考虑？

杨华：正因为“领导出面”是最重要、最稀缺的资源，所以，大家都想利用这个资源。就县级部门推动工作而言，每个部门都觉得自己的工作很重要，要求乡镇重视，因此召开工作布置会议时，都要求乡镇主要领导特别是党委书记参加。认为党委书记参加了，党委书记就会安排下去，乡镇就会重视这个事情，这项工作就会落实得比较好、比较到位。事实上，许多工作布置会议，都是专业性的，分管副职甚至科室主任参加就行。这种会议一多，就将党委书记耗进在会议之中了。在县一级也是如此，上面的许多工作，在文件中就写明了要求成立工作领导小组，点名要求主要领导作为组长，并将其作为考核要求。县级领导依不同事项兼任不同领导小组组长，兼任一多，光开会、协调就要耗费他们大量时间和精力。

高明勇：但从现实来看，这个现象是否无解？您的调研中，是否发现一些新的探索？

杨华：为了解决领导被要求出面过多的问题，许多地方开始探索一些可行的机制和制度。比如湖南某县就下文规定，县级会议召集人与参会者在职务上实行对称原则，不能超越该原则召集参会者。比如，只有县委书记召集的会议，才能要求乡镇党委书记参加，县长召集的会议最高要求乡镇长参加，副书记召集的会议则乡镇副书记参加；部门正职召集的会议，则由乡镇分管副职参加，若是部门科室的会议，则由乡镇相关科室主任参加。相应的，县级领导下乡调研或考察，也以对称原则陪同，如县委书记下乡考察，书记、镇长双陪同；县长下乡考察，镇长陪同就行，党委书记可以不出面；县级副职下乡考察，则乡镇相关副职陪同。这些规定在一定程度上给了领导不出面以正当理由，在一定程度上解放了领导。

还有一些地方则对领导小组等临时性机构进行规范化，县级要成立领导小组，需要编委会进行审核，县级不能随便成立领导小组。同时对长期存在但发挥作用较小的领导小组进行清理，这些都在一定程度上解放了领导。

高明勇：“领导出面”和“解放领导”，这两个概念放在一起，很有一定的张力。

杨华：是的，“领导出面”和“解放领导”是一对矛盾。领导出面既然是资源，就会被各方所援引和竞争，领导就会陷入各种具体事务之中，而没法抽身做战略思考和最重要的事情。其深层根源是条块权力失衡，权力向上集中、责任向下转移，上级条条部门的权力不断增强，下级块块的自主性减弱，块块的主要领导被上级条条部门的工作牵着鼻子走而不得不分身出面。要从根本上解放领导，还是得调整上下级权力关系，解决“条强块弱”的问题，赋予块块更多自主空间，特别是在县乡两级。（未完待续）