对话杨华（下）：基层治理首先要破除各种“形式主义”丨政邦茶座

日前，中央纪委国家监委网站刊文指出，把整治加重基层负担的形式主义、官僚主义作为重要内容。针对文山会海、督查检查考核过多过频等加重基层负担的老问题，加强监督、持续纠治，注意防治“红头变白头”、同一内容视频会议层层套开等隐形变异行为。

如何在基层治理中警惕并规避形式主义的影响？如何为基层减负的同时又能激发自主创新？本期政邦茶座邀请到武汉大学社会学院杨华教授，他关于基层治理的新作《县乡中国：县域治理现代化》不久前在中国人民大学出版社出版。

本期政邦茶座嘉宾：

杨华 武汉大学社会学院教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，长期从事基层治理研究等，著有新作《县乡中国：县域治理现代化》等）

政邦茶座主持人：

高明勇 政邦智库理事长，评论人

高明勇：前段时间，政邦智库发布了一个报告，专门谈基层治理的“伪创新”问题，您也讲到一些地方希望得到上级领导的肯定与关注，想方设法制造亮点。如何辨识基层治理的创新是“微创新”还是“伪创新”？

杨华：“为创新而创新”的创新就是伪创新。在基层治理一线，在人财物权等资源有限以及体制、政策约束条件下，为了解决一些治理事务、为群众提供服务需求，基层就得想方设法地在治理机制、工作机制上进行创新，对既有的体制资源进行重新排列组合，以实现人与事、人与人的有机匹配，使资源更精准地对接治理事务，达到事半功倍的治理效果。这些是治理创新，在基层，特别是中西部基层非常多，也非常有效，属于典型的“微创新”。因为是微创新，所以一般很难进入领导的发言，创新者也不会将其作为亮点、特色进行包装宣传。只有少数比较大的治理创新，如“四议两公开”、“宁海36条”、“吹哨报到”、“河长制”、“最多跑一次”等被推为典型。大部分治理创新都没有被政策部门、学界所关注，少有学术上的总结和提炼。

高明勇：哪些是“伪创新”，有没有具体的案例？

杨华：在基层，“伪创新”主要体现在政策创新上，它也是基层最主要的形式主义。政策创新是政策落地形式的创新。上级已经确定了具体的政策内容，上级在推动政策中要求下级在落实政策上有创新。就目前而言，基本上所有的政策或工作任务，在下发的文件或考核要求中就已经写明要求下级创新，政策落地形式创新成为政策执行的基本形式。对于基层来说，能让政策落地就已经要做较多的工作，要想政策创新就要投入更多的时间、精力和其他资源，这是难以办到的。但是上级又有要求，因此，大部分下级都会在年终终结时在文字上进行政策创新，而不会真正投入资源进行创新。由于政策创新是上级推动的，下级之间在创新上会有竞争，因而使得即便是真正的创新也得不到复制和推广。在实践中，浪费资源最多、形式主义最大、基层干部最反感的政策创新是各种名目的“创建”。

高明勇：我看您将基层的“伪创新”归结为“领导注意力内卷”，是基层治理的考核体系需要进一步优化吗？

杨华： “伪创新”主要是政策落地形式的创新，是上级给下级下达的创新任务。而上级之所以要求下级创新，主要是它希望下级在创新竞赛中有些真正的创新能够脱颖而出，它好向它的上级发送政绩信号。只要创新被视为捞取政绩或竞争领导注意力的方式，创新就会被当作任务不断地布置到基层，基层就要通过“伪创新”来应付这些任务。

高明勇：有什么具体的建议吗？

杨华：在实践中，一方面不应该将创新作为任务布置给下级，更不应该将创新纳入考核范畴。在政策落地一线，基于实际需求而进行的创新才是真正具有生命力的创新。这样的创新不仅仅是政策落地具体形式的创新，而是治理机制、工作机制的创新，具有一定的普遍意义，有较强的推广价值。另一方面，领导的关注不应该过多地集中在政策创新上，而应该关注政策普遍落实落地的机制机理。

高明勇：现在党建工作越来越重视，您在调研时也在考虑基层党建如何避免形式主义，还提出了一个公式：党建政治任务化+小口径党建=党建形式主义。能否解释一下？

杨华：所谓“大口径”党建就是嵌入治理实践的党建。“小口径”党建是党务党建，党务党建也非常重要，但不能将其当作党建全部，更不应该将党务党建变成政治任务，否则，做材料、搞活动就要接受无穷无尽的上级监督检查考核，基层为了应付这些监督检查考核就必然搞大量的形式，形式主义就必然发生。

高明勇：“大口径”党建如何搞？

杨华：首先，是党建在基层治理中的权威性，党建就可以成为基层治理需要援引和利用的资源。也就是通过党建的话语和符合来统一党组织的思想认识和动员党员干部。

其次，是要将党建融入基层一线实践中，要将基层党组织和党员投入到基层治理一线，在治理实践中锻造党组织和党员的组织能力、治理能力和服务能力，乃至市场能力。

再次，是党建要引领基层治理。基层党组织要通过党建的方式引领基层社会治理、文化治理和生活治理，确保治理的方向和目标。

最后，是党建要改造基层治理的社会基础，包括整合分化的社会、构建共同的利益、打破人情网络的束缚等，为基层治理提供一个更加和谐的底层生态系统。

总之，“大口径”党建就是要将党建嵌入到基层治理一线，将理论与实践结合起来，在治理实践中锻炼党组织和党员。

高明勇：一些地方对基层治理设置考核分值，而细化考核又容易影响工作人员的积极性，如何在规范化管理与自主性创新之间寻找平衡？

杨华：在过去，考核是分清主次轻重的指挥棒、风向标。有了考核指标，下级才有工作的方向和目标。但是随着考核项的不断增多，多中心工作格局形成，考核的风向标功能就弱化了，而是推动常规工作落地的推进器。上级在推进政策、工作任务的中，越来越细化指标体系和规定落实政策细则、时间节点，并通过短周期的督查、考核推进工作进度。

在这里有两点值得注意，一是上级进行了完整的顶层设计，对政策的总目标、分目标都给予了详细制定，给下级自主操作的空间非常狭小。上级非常自信自己的顶层设计是完美无缺的，下级只要按照自己设计的指标体系落地政策，就可以达到非常完美的政策效果。

二是下级在政策执行中的特殊性不再是上级考虑的因素，上级只在乎一般化的政策目标。这也表明上级改造社会的决心。从调查来看，所有社会改造性项目，政策目标都非常详实，下级的谈判和自主空间非常小。

所以，上级考核项目设置得非常细，不再仅仅是规范化管理的问题，而是顶层设计的问题。之所以政策执行中表现为规范化管理，只是为了更能实现顶层设计的目标。

高明勇：现在“置身事内”的说法比较流行，政策变量带来的影响也越来越大，很多人也更关心，在治理维度来看，政策是如何出台的？

杨华：中国政策制定有两种方式，一种是“摸石过河式”政策制定，一种是“顶层设计式”政策制定。

“摸石过河式”的政策制定，是上下协商、合作的产物，首先由下级的地方实践，之后才后上下级合理的政策制定。为了囊括下级的特殊性，上级在政策制定中要充分吸纳下级的意见和考虑下级的实际，因此政策制定相对原则化，给下面层层细化留足了空间，到县一级才会进行操作性转化。

“顶层设计式”的政策制定，则表现为上级掌握了所有的真理和信息，为了实现上级的意图，下级的特殊性被认为是需要被改造的对象；上级在制定政策中就要制定出详细的指标体系，即便总目标不能量化，但是各项分指标是可以量化的，通过细化可量化指标就能够实现不可量化的总目标。既然政策在制定环节就已经非常详尽，政策就可以直接从上对接到最基层的执行层级，中间各层级的任务不是转化和分解政策，而是督促督导政策执行。到政策执行层级，政策就必须忽略地方特殊性而刚性执行，自主性创新基本上没有什么太多的空间。（完）