“美国优先”将如何影响国际秩序

美国《纽约时报》辛迪加网站的一幅漫画，充满了隐喻：特朗普赴联合国（UNITED NATIONS）大会首秀，却“顺走”了联合国的“联合”（UNITED）。

美国总统特朗普周一参加由联合国秘书长主持的机构改革工作会议，并发表4分钟的演讲，要求联合国进一步推进改革，以提高工作成效；周二在联合国大会发表演说，阐述美国对朝核问题、伊朗核协议、巴黎气候公约等一系列问题的外交政策。在他的日程中，还包括与拉美首脑、以色列总理内塔尼亚胡、法国总统马克龙、日本首相安倍晋三、韩国总统文在寅等举行双边或多边会谈。

如此密集的外交日程，看点多多，其中最重要的是：特朗普如何阐述他对世界局势的看法？能否勾勒出一个清晰的美国外交政策路线图？他所倡导的“美国优先”将对国际秩序产生什么影响？

特朗普与联合国的关系很近也很遥远。从他在纽约的特朗普大厦出发，步行40分钟，即可到达哈德逊河畔的联合国总部。但他与联合国的关系也“很远”，上次他到访联合国总部，还是在16年前。他对这个业已存在72年的国际组织也是批评不断，比如他曾经说联大会场上的白色浮雕太“廉价”，如果联合国需要，他可以提供一个更加富丽堂皇的大理石的装饰。

当然，在本周一的联合国改革工作会议上，特朗普没有把“会场装修”列入改革议程，他的发言集中在减少美国分摊的联合国会费、提高联合国机构运行效率、改进问责机制、注重外交工作成效等方面。

特朗普此番发言中平稳的基调有些超出人们的意料。众所周知，他对包括联合国在内的国际组织基本上持批评态度。他曾在竞选演说中批评联合国是“精英俱乐部”、“说的多做的少”。他还说“北约”已经过时，并以此为要挟要求北约成员国公平地分摊军费。上任之后，特朗普快速决策选择退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、提出修改北美自由贸易区、美韩自贸协定等，一时间，美国似乎要退出、或者削弱这个由其亲手打造的国际体系。

实际上，美国不可能退出，也不会削弱其亲自打造的国际体系。作为体系的缔造者与现霸权的美国，它的利益覆盖全球。对美国而言，更好的选项是以联合国改革为代表的现有国际体系的改革，使联合国系统及现有国际体系更好地与美国国家利益相重叠，在提升联合国效率、强化联合国职能的同时，让联合国系统更好地代表美国的国家利益。特朗普的“孤立主义”是“扩张”与“收缩”的集合体，是对美国国际战略目标的重新洗牌。

关注美国的财政预算草案，会发现这个战略洗牌的端倪。特朗普政府2018财年的国防预算增加到6030亿美元，参议院最终通过6920亿美元，增长超过10%。这表明特朗普政府试图进一步更新武器系统，提高海外军事投射能力，以“军事优先”服务于美国全球性的国家利益。

与国防军费的大幅增长相对，特朗普拿国务院“开刀”，大幅削减政府行政预算与人道主义救援经费，砍掉国务院近30%的预算。这种一增一减的“扩张”与“收缩”，实质是特朗普对武装力量等“硬实力”的关注，及对海外援助等“软实力”的忽视。这也反映了特朗普更注重短期效果，而缺乏战略耐心和长期规划的施政风格。

到目前为止，特朗普并未提出一套完整的外交政策蓝图，这种滞后性对美国外交决策与外交事务处理带来很大的问题。最明显的例子是美国外交人员不足岗。作为外交事务主官的国务卿蒂勒森，多次缺席重要外交会谈，此前甚至还有传出辞职的传言。美国国务院设有6个副国务卿，目前5个空缺，唯一在任的一名还是奥巴马内阁留任的。26个助理国务卿，只有一个是特朗普任命的。与此同时，驻韩国、阿富汗、埃及、沙特阿拉伯、印度的大使，尚未任命。这些岗位空缺严重影响了美国外交政策的具体实施。此外，美国外交政策不断展示出自相矛盾。

在周二的联大发言中，特朗普试图给他就职8个月以来颇为混乱的外交政策做个梳理，勾勒美国外交蓝图。他毫不掩饰地提出“美国优先”，不仅直言他在处理国际事务时将始终把美国利益放在首位，而且在演讲中21次提到“国家主权”。他甚至劝告与会的各国领导人，让他们也应该照顾各自的国家利益，自己管好自己的事情。

其实，每一个美国总统都有一颗“美国优先”的心，美国的外交政策肯定是要服从美国整体战略利益。但特朗普的前任们，都没有放松国际合作。原因很简单，美国不可能包办所有国际事务，必须依靠盟友协作和大国（主要是中国和俄罗斯）合作。同时，美国谋求建立所谓国际共识，特别是将美国利益定义为全球共识。如今，特朗普祭出“美国优先”的大旗，在他眼中，国际合作似乎变成了为美国利益服务，而优先考虑国家利益取代了共同面对国际挑战。这可行吗？似乎很难。在21世纪多极化的世界，单干很难，维系一个缺乏共识的国际体系，更难。

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