维护宪法权威，需健全合宪性审查制度

全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰近日在接受记者采访时透露，根据党中央的决策部署，全国人大常委会已开始对推进合宪性审查工作相关问题进行研究。

宪法是我们国家的根本法，具有最高的法律效力，是一切组织和个人进行活动的根本准则。只有建立科学可行的合宪性审查机制，才能切实维护宪法权威，树立宪法的根本法地位，公民、法人、其他组织的合法权利才能得到有效保障。

为此，党的十九大报告明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这也是“合宪性审查”首次出现在党的文件中。

我国宪法监督和保障制度总体上是比较完善的。我国宪法序言明确，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

宪法第六十二条规定，全国人民代表大会监督宪法的实施，可以改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；宪法第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。立法法等法律法规则进一步健全了相关的规定。

当然，与一些法治发达的国家相比，我国的合宪性审查制度和实践也还存在一些差距。比如，我国对法律、行政法规、地方性法规等进行合宪性审查的程序总体仍不完善，什么情况下构成违宪、违宪的判断形式、审查的时限等总体上付之阙如，对于有关机关违宪的行为提起诉讼的程序更是缺乏。因此，近年来，虽然违法甚至违宪的规范性文件并不罕见，但我国合宪性审查总体仍属“犹抱琵琶半遮面”。

因此，如果想将十九大报告的要求落到实处，切实加强合宪性审查工作，还有必要进一步完善宪法和有关法律，建立健全合宪性审查制度：

首先，要考虑建立或者明确专门的宪法监督机构。由于全国人大一年一般只召开一次会议，全国人大常委会一般是两个月召开一次会议，在具体行使宪法监督权方面存在体制上的困难，因此，“设立专门的宪法监督机构，或者明确某一机构承担具体的宪法监督职责”的建议是值得考虑的。

如果设立或确立了这一机构，可以日常负责具体审查有关违宪的规范性文件和行为，并向全国人大或其常委会提出意见。目前全国人大常委会法制工作委员会虽然内设了法规备案审查室，但总体上无法完全胜任合宪性审查的职责。

其次，要完善相关的法律程序。比如，谁有权提起合宪性审查请求、提起合宪性审查的前置程序和条件、受理机关、审查时限、审查机关的责任、职权等，都需要在法律中明确，如果这些基础程序缺失，审查工作就难以实质性启动。

当然，有一点也必须明确：从各国惯例上讲，宪法性诉愿都是非常态化的。宪法性诉愿一个非常重要的特点是“补充性”，是权利救济的“特别程序、最后程序”。也就是说，在穷尽一般的法律救济途径前，是不宜提起宪法诉愿的，只有诉愿人穷尽了所有的救济手段和程序后，宪法监督机构才会受理。

合宪性审查也应当如此。比如，对于一般的涉嫌违反法律的“红头文件”，原则上应当先依照立法法或者相关法律法规提起审查请求，而不应当首先去启动“违宪审查”。没有穷尽前置程序，动辄要求提起合宪性审查，是无助于树立宪法权威的。